中央部门决算公开：虽能“看懂”但仍需细化

 　　随着国土资源部等部门在网上公开2013年决算，7月18日，2013年度95个中央部门决算公开集中亮相。本次决算公开涉及部门之多，公开程度之深，是之前无法比拟的，而从公开细化程度上也可谓是“史上最大力度”。对此，业界人士认为，此次决算公开，表明了中央推进财税体制改革、打造“阳光财政”的决心和勇气。财政部部长楼继伟近日在对中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》解读时明确表示，未来还将进一步细化政府预决算公开内容、扩大预算公开范围。
　　不过，记者在浏览了中央部门决算公开的相关信息后发现，此次决算公开，成绩与问题同在。此次决算公开细化程度虽是“史上最大力度”，但仍有众多质疑。比如，“其他支出”的范围模糊不清，成为“阳光”照不到的角落;“三公经费”仍存在违规使用等问题。
　　中南大学PPLG研究员杨孟著在接受《财会信报》记者采访时表示，在公开政府部门预决算的同时，还应公开基本建设支出预决算信息，并增设“其他支出明细表”，做到公开内容应详尽详、应细尽细，以便于广大社会公众及时查阅。

　　亮点：决算公开集中亮相 老百姓“看得懂”
　　据财政部相关负责人表示，此次决算公开，除范围、内容和格式上与2014年度部门预算公开保持衔接外，也更加人性化和细化。为了方便媒体和公众查阅决算公开信息，此次在决算公开时间上，要求统一在7月18日。同时明确要求，凡通过中央部门门户网站公开的，要求都在网站首页明显位置进行公开。
　　记者在阅读了相关部门的决算后发现，此次决算公开通常分为四大部分，主要包括相关部门的职能说明、决算表、决算情况说明和名词解释等。其中决算表是由一系列详细表格构成，便于公众对相关收支进行查阅和比对;而决算情况说明则对相关数字进行了解释，并解释了收支项目上升或下降的原因。对于一些重点的收支项目，决算情况说明说明中还对2013年的预决算数进行了分别列示。
　　“某种程度上说，讲清楚原因比只公布数字本身重要得多。因为‘花多少钱’公众固然关心，但只有说明‘为啥花这么多钱’，才能真正发挥公众参与监督的作用。”财政部财科所副所长白景明说。
　　据悉，此次决算公开除涉密信息外，在去年教育、科学技术等7大类支出细化公开至支出功能分类项级科目基础上，全部细化公开至项级科目，这意味着 政府支出决算已经按功能分类公布到了最底层科目。总体而言，老百姓普遍认为“看得懂”。
　　在杨孟著看来，让老百姓“看得懂”，既是审视政府“财政透明度”的一面镜子，又是检验政府打造“阳光财政”力度和决心的一块试金石。因为只有当老百姓“看得懂”时，透过这些干瘪瘪的数字的背后，是真是假、是对是错、是好是坏才能“一目了然”。而当老百姓“看不懂”时，即使是在形式上做到了预决算的完全公开，但由于缺乏数据挖掘的广度、宽度、深度和力度，透视这些“背后的故事”如同“雾里看花”，政府的活动自然也就远离了老百姓的有效监督，掌控这个“钱袋子”的权力也就无法关进“制度的笼子”，“全体人民共有的财富”被挤占、挪用、浪费，甚至贪污腐败等也就在所难免，政府提供服务的质量和效率就会大打折扣。

　　问题：“其他支出”金额过大且不透明
　　浏览今年的各部门决算，大额的“其他支出”项目随处可见。如环保部公共预算支出决算表中，环境保护管理事务支出项下，“其他环境保护管理事务支出”16 777.53万元;国土资源部242.62万元的外交类支出中，“其他外交支出”92.73万元;财政部“公共预算支出”项目下，“其他财政事务支出” 13 844.84万元;国家税务总局的其他税收事务支出2.83亿元;卫计委的其他医疗卫生管理事务支出1.44亿元……统计显示，汇总日前公布的2013年全国公共财政支出决算，散布在各表格中的“其他支出”总额约1.3万亿元。
　　对此，财政部财科所副所长刘尚希表示，根据我国预算类款项的分类，在所在‘类’中，‘其他支出’占比以5%至10%为宜，不应突破10%这一上限，否则就会使此类资金泛滥，或会成为转移其他不合理支出的一个‘大筐’，将使得随处可见的‘其他支出’更加合理。”他建议，对“其他支出”要疏堵结合，堵就是限制金额不能超出一定比例，疏就是允许一些没法列入相应类别的支出存在，但要有相应说明，把原因解释清楚。
　　杨孟著认为，虽然相关部门的决算公开有了很大的进步，但不少却停留在形式上，涉及实质的内容太少，与公众的期望和要求还有很大差距。主要体现在，集中在行政开支费用的决算公开不具体、不详细，分类不科学、内容太笼统，“其他支出”不透明，敏感数据“躲猫猫”，搞“变形记”、“暗箱操作”现象普遍。
　　对此，业界人士建议，应从财政账目透明化、明细化的改革方向出发，揭开“其他类”的神秘面纱，将掩藏在其下的内容晒出来，逐一仔细审核，看哪些符合财政制度，哪些属于违规收支项目。而要做到这一点，就要完善财政账目的管理制度，把各项收支分类科目做细，每一笔收支都要记入相应类别，且明细到能够追根溯源。

　　建议：加强监督 细化项目
　　政府花纳税人的钱为纳税人服务，钱如何花、花到何处、效果如何，理所当然地应当获得纳税人的认可和同意，并接受其监督检查。因此，公开相关预决算信息，打造“阳光财政”既是政府的责任，也是公民的权利。只有公开了预决算信息并接受了纳税人的检视，公权力才能自证清白，权力滥用现象才可彻底根除。
　　那么，如何才能彻底打造“阳光财政”，让纳税人的每一分钱“晒”在阳光下?
　　打造“阳光财政”是一道世界性难题。一项基于OECD的调查结果表明，世界各国中央政府的财政透明状况平均满足最优方法的程度仅达到56.4%。我国的情况更是差强人意。2001年，普华永道发布了关于“不透明指数”的调研报告，该报告从腐败、法律、财经政策、政府管制等五个方面对“不透明指数”进行评分和排序，结果我国被列为透明度最低的国家之一。令人遗憾的是，十多年后的今天，这一排序并没有得到明显改观。近日清华大学发布的《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》报告显示，按照全口径政府财政透明度指标体系对289个城市政府进行综合评价，以总分540分的60%作为及格线，只有31个城市及格，近90%的城市不及格。可见，在我国，打造“阳光财政”绝非一件易事，还有很长的一段路要走。
　　“打造‘阳光财政’，意味着政府的所有预决算信息都要通通置于透明的‘玻璃箱’内，做到全方位、全过程、全天候‘晒太阳’，其最高原则是满足社会公众行使法律赋予的权利和义务的需要。”杨孟著建议，一是积极推进预算公开科学化、规范化、程序化和制度化建设，建立完善相应的激励、约束与绩效评价机制;二是建立完善以公民知情权和监督权为核心的需求动力机制和以政府问责和社会监督为核心的供给动力机制;三是在预算编制、审议、执行、绩效评价等各个环节，为广大社会公众、媒体、民间组织等参与主体积极创造条件，让社会监督机制在参与政府预算管理和监督政府权力运行方面“畅通无阻”;四是强化人大机关和国家审计机关对政府预算的全程动态跟踪监管;五是建立完善预算公开配套政策措施和技术条件。
　　“从政府预算信息公开的支出结构上看，公开预决算信息不能仅停留在不同类别支出的简单罗列上，而应当将重点放在该项支出究竟用在了什么项目上，效果如何;‘其他支出’详细内容如何;有没有未公开的支出，都用在了什么地方等。”杨孟著说。
　　在为广大社会公众及时查阅相关预算信息提供便捷通道方面，国际上有许多经验和做法可供我们借鉴。如我国的香港地区，公开的预算信息除了文字和数据内容外，还配有大量插图、表格、漫画等，让人读来饶有趣味。市民即可领取印刷版本，也可在网上下载。又如英国的伦敦市，从2010年夏季起，凡500镑以上的开支都必须记录在案、公之于众。

　　本报短评
　　纵观今年相关部门的决算公开信息，我们不难看出，决算公开整体错落有致，但细节模棱两可。正是这些模棱两可的细节，引起了公众的无数“遐想”。 今年是中央各部门自2011年以来连续第四年向社会公开部门决算。政府部门之所以采取决算公开的方式是为了让公众知晓财政收支情况，倘若在细节处“打马虎眼”，则背离了财政预决算公开的初衷。
　　笔者建议，相关部门应将财政预决算公开情况进一步细化，让财政收支真正的“晒”在阳光下，以确保政府履行受托责任、提高权力运行效率，遏制权力寻租和腐败现象。