财税配套改革文件将公布 三项税改有望先行

 　　财政部财政科学研究所所长贾康在7月19日举行的2014中国环保产业高峰论坛上透露，作为改革重头戏的财税配套改革文件即将公布。在税制改革方面，有六项比较突出的任务，分别是“营改增”、房地产税、资源税、消费税、环境税和个人所得税。贾康表示，“营改增”、消费税、资源税这三项改革有望先行，另外三项改革年内不会有动作。

　　那么先行的三项税分别会在哪些方面进行改革?看点在哪里?环境税、房地产税及个人所得税为什么年内不会有动作?有什么样的难度?哪项将在后行之列中先行?对此，本报记者就相关问题采访了业内专家。

　　看点一
　　“十二五”全面完成“营改增”
　　贾康表示，增值税改革目标是按照税收中性原则，建立规范的消费型增值税制度。“营改增”在实现区域全覆盖后，下一步范围将逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域，走向行业全覆盖。“十二五”全面完成营改增改革目标，相应废止营业税制度，适时完成增值税立法。
　　对此，北京大学财经法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会副会长刘剑文教授在接受《财会信报》记者采访时表示，目前除了金融业、建筑业及房地产业，其他领域的“营改增”已经完成，基本实现了全行业覆盖，到2015年底，“营改增”的任务基本完成，应该不会有太大问题。
　　资深税务专家郭伟表达了同样的看法，“我认为这个目标届时能够完成，而且必须完成。”他指出，李克强总理曾强调：“当前的重点是扩大‘营改增’。这项改革不只是简单的税制转换，更重要的是有利于消除重复征税，减轻企业负担，促进工业转型、服务业发展和商业模式创新。”国税总局局长王军也表示：“税收制度是支持各领域改革的重要工具。”因此，如果“营改增”这项工作不能按时完成，将会影响到其它方面的改革。
　　专注于研究税制改革方向的俄罗斯圣彼得堡国立大学博士刘宇卓表示，虽然金融行业“营改增”改革存在种种困难，但就当前中国改革体制模式来讲，这些困难是可以克服的，因此，“营改增”基本的制度框架是可以按预期完成的。
　　而中央财经大学税务学院副院长张广通教授对此则持有不同观点，他认为，“十二五”期间要全面完成“营改增”，决心很大，成效也有，但改革任务仍十分艰巨，不宜过分乐观。目前“营改增”还只推进到交通运输业、邮电通信业和部分现代服务业，其他行业尤其是建筑业、金融保险业、销售不动产和转让无形资产等还没有出台试点方案。即使各行业都实行了“营改增”，其与营业税有多少实质差别，能否全面降低转型行业的税负，为刺激经济增长和经济转型注入新动力，还需认真研究，解决实践中出现的诸多具体问题。
　　明税律师事务所高级合伙人武礼斌也表示，从目前来看，“十二五”完成“营改增”的目标有一定难度。华税律师事务所合伙人刘天永认为，“十二五”期间能否完成“营改增”的任务目标，很大程度上取决于金融业的改革。“金融行业是‘营改增’的最大难题，主要表现在：一些例如存款利息等金融服务是否应当纳入改革存在争议;如果改革后导致国内金融企业成本增加，会降低国际竞争力;金融产品注重创新，多而复杂，如何能够设计出一个公平合理、兼顾上下游又能刺激金融创新的方案比较困难。”刘天永分析说。

　　看点二
　　消费税改革将重点部署
　　关于消费税改革，贾康谈到，消费税原来百分之百给中央，内部讨论的基本想法是对于其中比较大的一块，把征税环节往链条后面推，比如推到零售环节。消费税的具体内容也要做调整，在新的配套方案里将重点对消费税改革做出部署，完善消费税制度。调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税的调节功能。
　　张广通认为，消费税改革是“营改增”的衍生物，我国的消费税与增值税存在着双层次征收的关系，即增值税起普遍调节作用，消费税起特殊调节作用，营业税中的娱乐业也属于消费税的征收内容。营业税和增值税发生了重大变化，消费税也应作适当调整。他指出，消费税是按产品设计税目税率的，征收范围相对较窄。随着消费结构的变化，奢侈品与非奢侈品的界限需要重新界定，不同奢侈品的供求关系和利润率是不断变化的，税率作有升有降的调整也是必要的;我国正在进行经济结构的转型升级，民众的消费结构也在转型升级，所以消费税与资源、能源和环境的关系需要重新梳理。
　　刘剑文指出，消费税的征税范围要扩大，一些高能耗、高污染、部分高档消费品应当纳入征收范围。但对于高档消费品，在不同的时间段和时间点，对其理解也应不同。他认为，目前消费税的税率较多，也比较复杂，下一步的改革应从简化税率着手，从而进一步优化税率结构。
　　刘天永则提出消费税改革应侧重于两个方面：首先是征收范围，一要取消对某些生活必需品和少数生产资料的征税，如工业酒精、医用酒精、普通化妆品等;二要适当扩大征税范围，如高档皮毛制品、高档家电、红木家具等奢饰品，高档洗浴、高档餐饮等高消费行为，以及在开征环保税之前的一些对环境有害的消费品。
　　其次是税率结构安排，应当把一些一般性生活用品以及具有节能、环保特点的应税品调整为低税率，把不利于节能环保、奢侈消费以及具有重要战略意义的应税品调整为高税率。同时对新增应税品设定合理的税率。
　　“从国家进一步提升国内生活环境，节能减排的宏观政策考虑，应进一步将征收范围继续扩大到污染性的工业品、包括产生污染的农药、废物如溶剂型涂料、焦炭、高硫煤等严重污染环境的产品 。此外也应包括随经济生活水平发展，由内涵外延而变化的奢侈产品或服务，如高档服务业或者高档酒店。”刘宇卓对消费税的改革表达了上述看法。他还提出，对居民用水用电、用气实行阶梯价格，在税收优惠上面对节能减排产品实行税制补贴。
　　在征收环节上，受访专家近乎一致认为，目前的消费税主要在生产和进口环节一次性征收，从未来发展看，将改为在批发和零售环节征税。
　　而郭伟则从另一个角度阐述了自己的观点，他指出，消费税改革的难点在税收征管上，因为此次改革是将消费税的征收从生产环节改到了消费环节，征管问题若解决不好，将直接影响到消费税改革的顺利进行。

　　看点三
　　推进资源税从价计征改革
　　在资源税改革方面，贾康表示，“非常明确地说，与资源税有关的几个部门都已经表态，年内要把从价机制覆盖到煤炭。” 加快煤炭资源税改革，推进资源从价计征改革，将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然空间。
　　对此，张广通指出，将资源税的征收范围拓展到水流、森林、草原、滩涂等自然空间，是资源税的长远改革方向，但如何做还有待于相关领域深化改革创造条件，短期内不可能完全实现;将从量计征改为从价计征，是资源税改革的重要方向，已经开始付诸实施，但不区分资源的性质特点一律改为从价计征还值得商榷;税率可否实行产品差别比例税率和差别幅度税额，还有探讨空间;资源税与消费税、环境税、土地税、能源税的关系还未理顺;资源税一律以销售收入为税基，不利于发挥其保护资源、能源和环境的作用;资源税改革会对物价产生重要影响，所以改革时机的选择要恰当;资源税收入是否要变成中央地方共享，以抑制乱采乱挖、浪费国有资源、破坏环境问题，也应惧重考虑。总之，推进资源税改革要统筹考虑，不能单兵突进。
　　刘剑文认为，目前煤炭价格大幅下降，本着建设生态文明、加强环境保护的原则，把煤炭由从量计征改成从价计征是一个比较好的时机。当前资源税的征收范围还比较小，现在只是对部分资源征收，并非所有资源都征资源税。他特别强调，对资源征收的除了税以外，还有收费和基金问题，给纳税人造成了一定的负担。这也是改革过程中需要注意的问题，本着清费立税的原则，收费和基金有的应该取消，有的要并入资源税，也有少量的可能还要保留。这些问题都要通过资源税的改革来解决，以此建立一个相对公平的税制环境。
　　刘天永对此给出了自己的建议和看法，资源税除了在征税范围方面和计税依据方面进行改革外，他认为，还需在以下方面努力：一是适当调高税率，增加资源开采的税收代价;二是立税去费，将与资源有关的行政事业性收费统一纳入资源税税制，逐步实现资源税费合一;三是规范资源税的分配和使用制度，逐步建立资源税专款专用制度，未来考虑是否改为中央与地方共享，强化中央的宏观调控。

　　展望
　　环境税改革将先于房地产税和个税
　　“另外三项改革不会真有动作。”贾康说的另外三项，是指环境税、房地产税和个人所得税。
　　对此，刘剑文表达了自己的看法，“不会有动作要看从哪个角度去理解，这三项税的改革工作其实一直都在做着，从这个意义上来讲不能说没有动作。大家理解的没有动作，可能是今年内环境税法、房产税法的颁布出台，从这个角度来件，条件肯定还不太成熟。
　　刘剑文认为，按照中央立法先行的精神，短期内这三项税的改革难以完成，但相对来讲，从大家对环境保护比较关注，从环境税法的修改进度来看，环境税的改革会走在前面。房产税的改革因为涉及的方方面面问题太多，利益的博弈、观念的问题以及像不动产等配套制度的问题，还有征税范围、扣除标准等等，都会使其改革的难度加大。个人所得税按照分类与综合相结合的原则，分清哪些属于分类所得，哪些属于综合所得，哪些属于劳务所得，以及高收入监管、纳税申报、纳税主体是否以家庭为单位等问题，这些都是需要时间去解决。
　　张广通指出，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是从综合改革、治标又治本、制度定型化的高度来谋划全面改革的，税制改革是各项改革的重要基础和先导，环境不良、房地产畸型发展、收入两极分化，这些问题都是改革和发展的难点、热点、焦点和硬骨头，不可能那么快就解决。这三项改革对国计民生影响巨大，社会关注度极高，因此必须先立法后实施，征管技术方面的准备工作要跟上，社会舆论准备也是一个复杂的过程，所以时间会稍慢。相比较而言，环境税会走在前面，其次是个税，再其次是房地产税。
　　刘天永认为，环境税的立法宗旨在于环境保护，侧重绿色引导，这方面的功能一部分由消费税起作用，一部分由资源税起作用，存在着重复征税的争议，需要进一步完善税制结构和设计。目前环境税立法的难题在于税种税率的设定、征税范围的确定等方面。
　　房地产税立法是落实税收法定原则的体现，涉及与房地产建设、交易和持有等相关的一系列税种。总体上看，房地产税立法的出台难度很大，主要表现在：房地产税理论基础和技术尚未准备充分，房地产税的纳税对象涉及面广，需要听取各方面的利益诉求。在当前我国税收体系中，契税、房产税、城镇土地使用税实际上分割了所谓房地产税的功能。因此在新一轮财税体制改革中，理顺当前税制体系并进一步完善和修改要优于新税种的立法工作。
　　个税改革目前存在的难题主要在于综合征收配套措施不完善，比如个人财产登记制度、个人收入申报及交叉稽核制度、个人信用制度等等。预计未来五年不会有很大变化。
　　郭伟表示，这三项改革中的难度最大的是个人所得税的改革，其次是房地产税。他表示，这三项改革的准备工作，需要政府的各部门密切配合，同时，公民纳税意识的加强，税务征管能力的提高等等，这些因素都会对税制改革能否顺利进行产生较大的影响。由于此次税制改革是一项系统工程，我们必须要有足够的勇气和耐心去完成。

　　记者手记
　　有先有后才能有条不紊
　　今年为全面改革元年，改革的重头戏财税配套体制改革文件即将公布，六项突出的改革任务将有三项先行，三项有待下一步跟进。笔者认为，从某种意义上来讲，延后不一定是坏事，改革不是一蹴而就的事情，其中会遇到方方面面、可预见不可预见的问题，根据难易程度、按照轻重缓急，立足长远，逐步解决、逐步落实、逐步推进，才能使改革的步子迈得更稳健、走得更坚实。