社科院财贸所高培勇：新一轮税制改革渐行渐近

       “2007年，中国税收月收入同期增长为1000亿元，前三季度收入即相当于去年全年收入，今年全年总收入必定跨越5万亿大关。”在日前举行的中国国际投资论坛上，中国社会科学院财贸经济研究所副所长高培勇教授如此断言。

　　也是在2007年，已于三年前在东北三省一市试点的增值税转型又推广到中部6省的26个城市，第十届全国人民代表大会第五次会议通过新版的《企业所得税法》，并将于明年1月1日起实施。

　　上述数据和事实似乎正在为世人清晰地勾勒一个层层递进的逻辑链条，而一个有关税制结构战略性调整的信号也随之释放。即随着连续十几年的税收收入高速增长和试点方案的日臻成熟，我国新一轮税制改革全面启动的高潮期正在日趋临近。

　　新一轮税制改革的内容涉及8个方面

　　相对于1994年启动的一系列税制改革，目前正在推进的税制改革被业内称为“新一轮税制改革”。其中，“十一五”期间的税制改革是本轮税制改革的重头戏。高培勇介绍说，新一轮税制改革的主要内容可以概括为8个方面：改革出口退税制度；统一各类企业所得税制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。其中，目前已经启动并取得相应进展的具体改革项目有：出口退税制度改革，作为个人所得税改革内容之一的工薪所得减除额标准的上调，年收入12万以上者个税自行申报，增值税由生产型转为消费型改革试点，取消农业税以及调整消费税等等。在“十一五”期间启动甚至全面完成的改革项目有：在全国范围内实现增值税转型改革，统一各类企业所得税制度，实行综合和分类相结合的个人所得税制度，调整和完善资源税，实施燃油税和推行物业税等等。

　　事实上，有关新税制改革的内容和决定，早在2003年10月份，中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》第20条就已经做出了全面描述。而在过去很长的一段时间里，大多数的改革方案基本上处于按兵不动或试探性摸索状态。归结起来，制约新一轮税改启动的原因，主要是“收入震荡”，即担心税收收入因此减少。因此，能否破解这个难题成为尽快启动我国新一轮税制改革的关键之所在。

　　高培勇表示，现在正是全面启动新一轮税制改革的有利时机，而实施动力主要来自于连续十几年的税收收入高增长。

　　“从1994年开始计算，过去13年税收的增长速度几乎是GDP增长速度的2倍，这可以说是世界税收领域的一大奇迹。其中，从1994年到1999年，尽管每年都在增长，但增长的幅度不大，年增长额大约为1000亿元左右。而跨越1999年后，每年的增长势头开始变得越来越猛烈，由1000亿变为2000亿、3000亿、4000亿，去年将近7000亿，而今年可以达到12000亿。究其原因，除了经济增长、物价上涨、区域结构不平衡、产业结构不平衡，以及进出口贸易等五个因素外，征管加强因素对税收增加所起的作用达70％。据统计，1994年税收征收率仅有50％，而从2003年开始，已经提升到将近70％。世界各国没有任何一个国家的税收率能达到100％，美国也不过85％。那么，税收实际征收率的提升终归也会有个限度。由1994年的50%提升至目前的70%上下，再往前走，它的空间已经变小。因此说目前正处于我国税收收入增幅最大的时期，既然新一轮税制改革的核心制约因素就是可能因此减收，那么抓住眼下的收入增长‘旺季’，将超预算增长的税收用于启动新一轮税制改革显然是明智之举。”高培勇说。

　　增值税转型引领新税改全面提速

　　在我国，流转税和所得税是税收的最重要组成部分。因此，在整个税制改革方案当中，增值税和所得税也成为了首要的切入点和主线，而两个税种的改革先后顺序和关系则在一定程度上为人们揭示了此次新税制改革的时间表。高培勇表示，“两税合一”与增值税转型呈递进关系，而后者的全面铺开也正是新一轮税制改革的高潮期。

　　他介绍说，本着先推广后试点的思路，2004年，我国选择东北三省一市八个行业进行增值税转型的改革试点。到明年的7月1日，就将是第五个试点年头的开始。虽然对外说，目前的增值税改革仍然处于试点当中，但在业内讨论纯经济问题的时候，试点两个字的意义已经发生明显变化，因为此前从未有哪一项改革试点的推广时间能有这么长。而且，如果说增值税的改革确实复杂，需要反复进行试点，那应该有前提，也就是试点方案的调整。但在这三年多以来，东北三省一市八个行业所进行的试点方案没有做出任何调整，即便是又在中部6省选择26个城市，进行增值税转型范围推广，仍然采用的是东北试点方案。由此可以看出，现在的增值税转型改革试点，事实上已经不再是试点，而是在等待，等待一个时间向全国推广。那么等什么，等“两税合一”。因为新的企业所得税简单来说是向中间靠拢，即内资企业下调一些，外资企业上升一些，而这些变化也使得有人哭有人笑。而增值税的转型改革则恰恰是一种普惠制的改革，大家都得益。所以说把大家都得益的改革和“两税合一”改革捆绑在一起，先苦后甜，那么税制改革的消极因素就会互抵。在这样的条件之下，也相当于两个税种的改革是一并操作的。

　　高培勇还表示，“两税合一”与增值税转型将使得12％的税种因此受到牵动，而其它税种也会陆续跟进。其中，个人所得税的改革尤为引人关注。虽然个税改革已于2006年启动，但只启动了两项。一项是资金标准，一项是自行申报，而真正的改革还没有开始。这是因为目前个人所得税的功能还没有发挥到位，个人所得税最重要的功能是调节贫富差距和分配收入的差距，工薪阶层仍然是主要的征收对象，而许多高薪阶层却总是得以偷税漏税。从这个意义上讲，个人所得税改革最主要的不是体现在税收征管上，而是体现在现行税收制度上。因为现行的个人所得税实行的是分类制度，表面上是一个个人所得税，但实际上是11个个人所得税。每个纳税人在交所得税的时候，工薪所得、劳务所得、利息所得、财产转让所得和偶然所得都要分别征税。这种分类方式固然便于征管，不易跑冒滴漏，但却没有综合衡量纳税人的全部水平，而人与人之间的贫富差距是在综合所有的条件下才有可能更彻底地出现。所以在新一轮税制改革中，还要改目前的个人所得税收入为综合和分类相结合的所得税收入，即今后的方向是以个人申报将所有的收入综合在一起，一并征收。

　　通货膨胀压力下能否影响税改前行的脚步

　　高培勇认为，在以减税为主要内容的新一轮税改初期阶段，通货膨胀的确存在一定压力。但一旦将税制改革置于税收高速增长的背景下，并且从减税和增支的效应比较中加以透视，得到的结论可能会有所减轻。

　　他介绍说，在通货膨胀的时期要避免减税。在两法合并后，内资企业由33％降到25％，将少缴所得税1300亿，而外资企业从12％提升25％之后则要多交400亿，总体上要减少900亿税收。所以在宏观经济形势不利于推出以减税为主要措施的税制改革的情况下，增值税改革似乎还要等。同时，随着近一年多来流动性过剩局面的不断扩大，目前在税改前行道路上又增加了“逆向调节”这一忧虑，即担心已经过热的固定资产投资会因税收减少呈现更热的势头。但我们应该注意到，联系前面的分析，每年数千亿元的税收增长额肯定会‘直通’为财政支出的膨胀额，甚至激活本就旺盛、只是限于压力而稍稍减缓的政府部门固定资产投资的膨胀热情。由此带来的扩张性效应，恐怕是无论如何也回避不了的。减税和增支都可带来财政的扩张性效应，不过，两者比较而言，后者的扩张效应肯定比前者来得大。而且，税制改革所产生的税制优化效应，又是我们终归要致力追求的税收制度境界。权衡利弊，孰轻孰重，其中的道理不言自明。

　　无论怎样，同1994年的税制改革相比较，如今经济社会环境已经发生翻天覆地的变化，税务部门加强征管和税收实际征收率的稳步提升，也使得我国社会名义税负和实际税负之间的差距已经在一步步拉近。那么，如果说现行税制诞生之时“宽打”的名义税负虽然偏高，但“窄用”的实际税负是一种比较适当的税负水平，而在13年后的今天，企业和居民所承受的实际税负显然不再是一种比较适当的税负水平，全面启动新一轮税制改革已经变得极其紧迫。新一轮税制改革方案的实施，定要以财政上的减收为代价。“两税合一”的实施已将增值税转型在全国铺开提到了日程上来，而两者的最终结合必将为中国税收收入结构的战略调整乃至经济的平稳良性发展提供强大引擎。