事权财权配置不当 地方政府没理由哭穷

    近日，北京大学经济研究中心平新乔接连发表研究报告，从地方政府土地财政规模估算入手，并用“预算内支出加预算外支出占当地GDP的比重”，“人均财政支出”，以及“地方预算内支出占全部预算内支出的比重”这三个指标，来度量中国地方政府所掌握的公共资源规模，讨论了“预算外”规模与“土地财政”所带来的地方政府支出规模的膨胀趋势。与流行的看法不同，平文的结论指出：从总量上说，地方财政规模并非普遍认为的那样小。问题可能主要在于“事权”、“财权”本身的配置不当，才造成当前中国地方政府财政规模膨胀和公共品提供不足的现象并存。

    从地方公共支出占当地GDP的比重指标方面，平新乔在文中通过分省计算“财政支出／GDP”，以各省的财政支出与本省GDP相对比，最后取全国均值，显示地方政府所掌握的公共资源在当地经济中的比重。其结果表明：按国家统计口径计算的地方预算内与预算外公共支出占当地GDP的比重，这一比重从1994－2003年这10年中，由15．6％上升至21．0％。共上升了5．4个百分点。同时，在进入2000年以后，这个比重一直在21％－22％之间。

    同时，平新乔的研究指出，公共支出占当地GDP比重高的省份大都集中在西部不发达地区。越是发达地区，公共支出占当地GDP比重倒反而是低的，如江苏与山东两省只相当于全国平均数的一半左右。

    另外，平文还提出：地方政府财政支出（预算内与预算外支出）总量与全国GDP的比重，在以上同时期，从1994年的11．81％，上升为2003年的17．93，增加了6．1个百分点。据此他认为，无论是“公共支出／GDP”的分省均值还是全国总比率，地方政府所控的经济资源不但在绝对量上增加了，而且在相对量上也大大增加了。

    尽管在1994年分税制之后，地方政府的预算内财政收入占全部预算收入的比率下降了，但如果从支出结构看，平文提出，从1994年以来，地方政府预算内支出占全部预算内财政支出的比重一直在70％左右，2003年为69．9％，2004年为72．3％，2005年为74．1％。即差不多有四分之三的预算内资金是由地方政府支配的。由于地方政府发债量很小，因此，拿2005年地方财政收入比率去减2005年地方财政支出的比率，这26个百分点的差，大体反映的是中央对地方的转移支付力度：中央对地方的转移支出相当于地方政府财政收入的54．5％，地方财政支出中有大约1／3的资源是由中央转移而来的。

    平新乔说，中国的地方政府在预算内支出中的所占比重，在国际比较来看是属于最高一档的，因此，如何看对于财政资源的最终支配权，他说，中国绝对属于财政分权的国家，而1994年中央与地方财政关系的“再集权化”措施并未改变财政分权的基本格局。

    在地方政府的预算外支出规模研究上，平新乔的两点新发现是：

    （1）“预算外”财力“边际留成”比率高，接近100％。而所谓“预算外”，基本上是本级政府的合法小金库。它基本不存在上下级政府之间的上调与下拨关系。而国家税收中征收增值税的边际留成率，地方几级政府总和才为25％。因此，每级政府，尤其是县一级政府对“预算外”扩张，有着强烈的激励性。

    由于“预算外”支出的91％是由地方政府花掉（按2005年数据），这样，地方政府现在每年拥有大约4000亿的预算外资金，这相当于1992－1993年间全国总财力的规模。

    （2）“预算外”财政是地方行政支出膨胀的基础。2004年预算内“行政管理费”开支只有2417亿元，其中地方政府在预算内的行政管理费开支为1995．21亿；而“预算外”行政管理费开支3133．8亿元，其中地方政府的“预算外”行政开支约为2851亿元，所以，在全国行政开支这一项中，有56％是通过“预算外”方式花出去的；在地方政府的行政开支中，有58．9％是通过“预算外”方式花掉的。近来不少专家学者指出了政府行政费用上升快、规模大是中国公共管理体制的弊端之一，平新乔认为，行政开支上升过快，尤其是地方政府行政开支过大，上升过快，恰恰是借助于“预算外”这种较为“软”的预算约束条件而实现的。

    平新乔在研究了中国土地财政规模后提到，2004年，全国各级地方政府共征用土地1612．6平方公里，全国地方政府手中大约有6150．55亿元左右的“土地财政收入”。这个数字，是2004年全国预算外收入4699．18亿元的1．3倍。

    近年来地方政府的年财力由四块组成，2004年，这四块数量规模大体是：地方预算内收入为11893．37亿元，中央转移给地方的收入估算约为8000亿元，地方预算外收入为4323．25亿元，土地财政收入估算约为6150．55亿元，总共30367．17亿元。这个数字，是当年中国中央政府财政支出7894．08亿元的3．85倍，是2004年中国GDP总额136875．9亿元（调整前数字）的22．19％。即使按调整后2004年的GDP数字159878．3亿元计算，地方财政支出总量占当年GDP的比重也达到19％。在地方政府可支配的财力中，“预算外”收入与土地财政收入之和占到34．5％，且未纳入预算管理。并且，政府级别越往下，对预算外收入与土地财政收入的依赖也更为严重。

    据此，平新乔说，总体看来，中国地方政府在目前中国财政资源格局中并不处于“弱势”。尽管并不否认不少地区尤其是一些农业产区的县、乡政府财政状态窘迫的事实，但从以上结果看，中国地方政府总体说来没有“哭穷”的理由。

    他说，在目前中国的经济水平下，如果地方政府财政支出已经占到本地GDP的21％－22％，如果人均财政支出的省均值已经在过去10年中上升了3．7倍，如果全部预算内支出的3／4是由地方政府花掉的，如果地方政府还有10000多亿元预算外收入和土地财政收入，那么，还说地方政府“事权与财权不对称”，还努力要中央多转移一些资源给地方，还强调地方政府财权不够，这至少是超越了客观可行性。

    “事权与财政不对称”，在1994年时或那以后的一个相当时期内确实曾是一个突出的问题，但平新乔的上述算账却显示，经过10年的博弈，地方政府早就生财有道，早就学会了调整与适应，并使地方财力（地方政府规模）无论从绝对量还是从相对量上都大大膨胀了。地方财权是有界定不清的地方，无论从财政收入权上，还是从支出权上，目前有许多是属于“错误配置”的，但平新乔认为，从总量上说，不应再讲地方财政规模小。问题可能主要在于“事权”、“财权”本身的配置不当，才造成当前中国地方政府的财政规模膨胀与公共品提供不足的现象并存。（刘黄）