从全球税收治理视域看我国税制改革

编者按 今年政府工作报告提出，加强与国际通行经贸规则对接，建设国际一流营商环境。积极参与改革完善全球治理，致力于建设开放型世界经济。本文探讨了在全球税收治理视域下深化我国税制改革的目标与路径。

　　税收在全球治理体系中的重要性不断彰显，而BEPS行动中国家间不同利益的博弈又滋生新的税收竞争。在此背景下，新时代税制改革应关注落实税收法定、税收现代化、税制国际化实践和提高税制国际竞争力。

　　自1994年税制改革至今，我国税制改革就一直“在路上”。不同历史时期，不同经济背景，有不同的税制改革目标与路径。党的十九大提出“中国特色社会主义进入新时代”。新时代需要新的治税思想，经济从高速增长转向高质量发展也需要新的税制建设。我国早已深深融入经济全球化，放眼全球，跟踪世界税制改革新动态，研判全球税收治理新趋势，是当前深化税制改革的题中之义。

　　全球税收治理新趋势

　　2013年的税基侵蚀和利润转移(BEPS)行动计划开启了“百年国际税收规则的重塑”，可视为全球税收治理的分水岭。2013年之前，全球税收治理以防范双重征税为主题，双边税收协定是主要的税收协调工具，以直接税单一治理为主。2013年之后，全球税收治理以防范双重不征税为主题，从以双边合作为主走向多边合作，多边税收征管互助公约、BEPS多边公约、《统一报告标准》(CRS)等成为税收治理新工具。

　　同时，经济合作与发展组织(OECD)国际增值税指南的发布，标志着间接税的国际协调增强，全球税收治理走向直接税与间接税相结合的综合治理阶段。

　　这些瞩目而快速的变化反映出税收在全球治理体系中的重要性不断彰显。有害税收竞争催生反避税国际合作，而BEPS行动中国家间不同利益的博弈又滋生新的税收竞争。2016年~2017年，英国、法国、澳大利亚和日本纷纷宣布减税计划，特朗普税改成为美国历史上减税力度最大的改革而引发全球热议。然而不可忽视的是，新的税收竞争很可能给国际税收合作带来新阻力，减税的外溢性也很可能给全球税收治理带来负面影响。这些新动态、新趋势无疑是我国下一步深化税制改革要重点研究的外部变量。

　　深化税制改革宜凸显税制竞争力

　　我国应立足于全球税收治理的新视野，以构建现代化税收体系、提高税收治理能力为目标来谋划新时代税制改革。具体地，有四个关键点值得关注：

　　法治化。税收治理不同于税收管理，前者更强调征纳双方的合作、法治，而后者强调征税方占绝对的主导地位。实现税收善治，须严格落实税收法定，将法治理念、法治思维贯穿于税收治理全过程。这是实现税收治理现代化的基本要求与内涵。

　　现代化。国家税务总局早在2013年12月就提出了到2020年基本实现税收现代化的目标要求，其中六大目标体系之二是“成熟定型的税制体系”。我国现行各个税种与“成熟定型”这个税收现代化目标都还存在一定差距。营改增后的增值税更趋向“现代型”，但税率还需进一步简并。今年政府工作报告已明确指出“按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率”。个人所得税尚未充分发挥应有的公平功能，分类与综合相结合的征收模式改革将在条件成熟时全面开启。地方税体系尚待健全，房地产税立法需要稳妥推进。与快速增长的数字经济、虚拟经济相适应的现代化税制还存在一些征税空白，亟待弥补。

　　国际化。我国已成为世界第二大经济体，跨境交易、跨国纳税人日益增多。“一带一路”的实施更要求我国税制必须适应、鼓励企业“走出去”，为其全球化经营投资服务。除了新实施企业境外所得综合抵免政策，未来条件成熟时或许还可用免税法替代抵免法。同时，让营改增这样的更多税制改革好经验“走出去”，引领世界税制改革发展，也是我国大国税收的应有担当。当前急需在我国税收理论创新方面有所突破，以更好指导、推进税制国际化实践。

　　竞争力。当前世界范围内企业所得税税率呈现持续下降趋势，特朗普税改引领的新一轮世界性减税浪潮似已不可阻挡。重塑税收与经济的关系，通过减税来提高企业竞争力，刺激经济增长，已是大势所趋。我国内有推进经济高质量发展的重任，外有新一轮国际税收竞争压力，当务之急是研究如何立足我国国情税情，通过深化税制改革来进一步提升我国税制的国际竞争力。

　　提升税制竞争力的路径

　　税制竞争力亦称税制的国际竞争力，是指一国税制能够促进本国经济在国际经济竞争中具有比较优势，从而提高国家竞争力的能力，具体表现为一国政府运用税收制度和政策吸引国际经济资源和促进本国企业和产品参与国际竞争的能力。税制竞争力从狭义来说指税收制度的竞争力，从广义来说还包括税收征管及纳税服务的竞争力，后者可看作是一国税务营商环境的竞争力。提升我国税制竞争力的主要路径有二：

　　减税降负增强企业竞争力。通过减税降负，增强企业竞争力，并吸引更多经济资源流入，这既是我国当前经济增长要提质增效的内在需要，也是世界税收发展的大势所趋。我国税制结构不同于美国等发达经济体，以间接税为主体，因此减税必须立足国情。营改增已实现大幅减税，下一步是继续优化增值税制度，使之更趋近现代型。降低企业所得税税率、扩大税基在当前仍具有现实意义。新时代的减税应重在优化税制结构，重在税收法定，重在给纳税人提供稳定的税制环境。能否给纳税人提供税收的确定性与稳定性，是一国税制竞争力的重要表现。

　　持续优化税务营商环境。根据世界银行《全球营商环境报告》，税务营商环境用纳税指标(Paying Taxes)来衡量，通过研究一家中型企业在一年中必须缴纳的各种税费以及因缴纳税费、税法遵从而产生的相关负担，考察一国(地区)纳税的便利化程度，分析影响企业创办经营发展的各国(地区)整体税务环境因素。含纳税指标的《全球营商环境报告》已发布12版，在国际上认可度较高。虽然具体纳税指标的科学合理性值得商榷，在指标采集、计算及应用方面也存在一些明显局限，并不能充分反映我国税务营商环境的真实状况，但该报告旨在通过对各国税务营商环境的评分，激励各国改革税制、改善征管、降低纳税成本，让税法遵从更有效，所以从这个意义上讲，深入研究上述纳税指标可为优化我国税务营商环境提供重要参考。推进税收治理现代化，还需要注重保护纳税人权利，以优化纳税服务来减少纳税人的各类税法遵从成本。另外，可考虑研究制定符合我国实际的税务营商环境评价体系，打造中国版纳税指标，为各地区改进税务营商环境提供决策参考。如果我国每年能向全世界发布《中国税务营商环境报告》，并积极参与世行营商环境报告中纳税指标的讨论与修改，必将增加我国税收话语权，彰显我国税制竞争力。

　　(作者单位：上海立信会计金融学院)