财税改革步入深水区：中央地方财政关系调整成关键

作为全面深化改革的“排头兵”，新一轮财税体制改革已经步入第四个年头的“深水区”。

在财税改革三大任务中，预算管理体制改革已经取得实质性进展，税制改革也在加快推进中，而着眼于调整中央与地方财政关系的财政体制改革虽取得阶段性成果，但相对滞后。

《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》(下称“财政预算报告”)提出，今年深入推进财税体制改革，加快建立现代财政制度。具体内容包括，推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央与地方收入划分总体方案。

“从今年的财政预算报告看，财政体制改革被放在了重要的位置。今年财税改革一定要牢牢抓住财政事权和支出责任划分这点，在已经达成共识的领域推进下去，这样才能为预算管理制度改革和税制改革明确目标和方向。”国家行政学院教授冯俏彬告诉第一财经记者。

财政部中国财政科学研究院院长刘尚希近日撰文称，当前应以财政体制改革为主体，以预算改革、税制改革为两翼的方式来推动整个财税改革，达到“一体两翼”的效果。财政体制改革中，中央与地方财政事权和支出责任划分必须排在首位，做整体的谋划。

财税改革重点在哪里
早在2013年底，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就将深化财税体制改革，作为这轮全面深化改革的重头戏。

2014年6月底，财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》获通过，明确了三大任务，分别是改进预算管理制度、完善税收制度、建立中央与地方财政事权和支出责任相适应的制度。

中国社科院财经战略研究院课题组发布《本轮财税体制改革进展报告》(下称“报告”)，对2013年11月~2016年10月三年间财税体制改革进展给予了评估。报告称，三个方面的财税体制改革推进状态是非均衡的。预算管理制度改革动手最早、力度最大，是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。税制改革中，营业税改增值税等间接税改革相对顺利，个人所得税等直接税改革相当缓慢。而着眼于调整央地财政关系的财政体制改革相对滞后，成效尚待观察。

上述报告撰写人之一、中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华告诉第一财经记者，目前财政体制改革任务方面，主要是去年出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《意见》)，提出了方向性意见，真正落实还有很大挑战，因为涉及各个层级的政府部门。

刘尚希近日在《财税体制改革不能“原地转圈”》一文中称，以前，财税体制改革按照预算、税制、财政体制的顺序依次进行，这与实际情况不适应。应当将三者视为整体，以财政体制为主体，以预算改革、税制改革为两翼的方式来推动整个财税改革。

冯俏彬告诉第一财经记者，财税改革采取先易后难的模式，目前中央与地方财政事权和支出责任划分改革成为财税改革的“龙头”，是这一轮财税改革的牛鼻子，只有清晰界定了各级政府应该做什么事情、怎么分钱，才能推动预算管理制度改革和税制改革，并为其指明方向。

上述报告称，倘若财政体制改革相对滞后的局面得不到及时扭转，本应发挥的“牛鼻子”效应便会异化为“拖后腿”效应。

比如，作为税制改革中的一条主线索，“营改增”直接牵涉到地方主体财源结构的重大变化。这种变化，当然要以央地财政关系的同步调整为前提。这种调整，也当然要建立在体制性安排而非权宜之计的基础之上。也正是由于包括财政体制改革相对滞后在内的诸种因素的掣肘，“营改增”全面推进过程中曾不得不一度放慢脚步。后来，虽在各方力量强力推动下破茧而出，也不得不以一个“非定型版”的收入划分方案与之相伴。

财政体制改革发力领域
“从今年预算报告可以看出来，财政体制改革成为今年财税改革重要发力点。相对于去年在国防、外交、公共安全等方面划分央地财政事权和支出责任，今年改革将触及更为复杂的教育、医疗卫生等领域。”汪德华称。

针对当前政府职能定位不清，中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理——一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务中央承担过多，不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠等问题，上述《意见》通过适度加强中央的财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权，保障和督促地方履行财政事权，并各自承担与事权相应的支出责任等举措，来合理划分中央与地方的财政事权和支出责任。

根据《意见》给出的时间表，去年国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革，而2017年和2018年，将争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。

汪德华告诉第一财经记者，比如财政预算报告中提出，从今年春季学期开始实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，这就和教育领域的中央与地方事权支出责任划分改革相关。

冯俏彬称，国务院日前印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，建立了基本公共服务清单制，这些都纳入了财政兜底范围内。下一步，借中央与地方财政事权划分改革，来明确各级政府基本公共服务兜底责任，更值得期待。

地方债管理规范优化
财政预算报告中，预算管理制度改革仍然排在首位。

接受第一财经采访的专家认为，今年财税改革中，深化预算管理制度改革依然是财税改革的重要内容之一。具体内容包括，出台修订后的预算法实施条例;加大预决算公开力度，深化预算绩效管理改革和部门预算改革，清理整合专项转移支付。

冯俏彬告诉第一财经记者，预算法实施条例主要对新预算法的原则性方向予以细化，此前因为对具体内容有些争议一直未出台，这也在一定程度上导致了预算法实际操作环节不够清晰规范。而此次预算报告明确提出，今年出台预算法实施条例，将有利于预算法更好地落地。

作为预算管理制度改革重头戏，地方政府债务管理被摆在了更为重要的位置。

财政预算报告提出，把防控地方政府债务风险放在更为重要的位置，具体举措包括，强化地方政府债务限额管理、预算管理;加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度;加强对地方落实债务管理制度情况的监督。

财政部数据显示，2016年末，全国地方债余额15.32万亿元，控制在年度地方债限额17.19万亿元以内，比全国人大批准的债务限额低1.87万亿元。

上海财经大学副教授郑春荣对第一财经记者表示，债务限额相当于“高压线”，绝对不能突破，从当前数据来看，全国地方债务余额明显低于限额，债务风险可控。

财政部部长肖捷在全国两会上答记者问时表示，中国政府负债率并不高(2016年底约为36.7%)，地方债务风险总体可控。但近年来一些地方确实存在不同程度的违法违规举债担保问题，个别地区的偿债能力还有所减弱。为了防范地方政府的债务风险，财政部高度重视，已经建立了风险应急处置预案和分类处置指南等一系列制度。为了制止违法违规举债担保的行为，下一步，财政部将坚持“开前门”和“堵后门”并举的做法，进一步健全管理机制。

汪德华告诉第一财经记者，最近几年财政部门建立了地方政府债务管理体系及风险预警制度，下一步到了真正严格地执行这些制度，加大监督力度的时候。近期相关部门的举措体现了地方债严格监管的趋势。

比如，近期财政部分别致函内蒙古、山东等5个省级政府及相关部委，要求核实本地区部分市县违法违规举债担保行为以及金融机构违法违规提供融资行为，并提出处理建议。

财政部有关负责人公开表示，依法查处违法违规行为，继续将强化执法问责作为加强地方政府债务监督的重要抓手，开展专项核查，对违法违规举债担保行为，发现一起、查处一起，一律依法问责到人，坚决遏制违法违规举债担保行为蔓延。

汪德华认为，除了严查地方违法违规举债担保行为之外，还应解决地方融资问题，优化当前地方债制度设计。比如，如何科学测算地方债的总额度，如何设立额度分配规则以激励约束地方政府，来平衡风险控制与满足地方实际需求，就是当前一大挑战。

个税等直接税改革待突破
税制改革也是今年财税改革的重要内容。

根据财政预算报告，今年将深化税制改革，包括简化增值税税率结构，由四档并至三档;研究提出健全地方税体系方案;继续深化资源税改革，扩大水资源税试点范围。

汪德华告诉第一财经记者，“营改增”仍然成为今年税制改革的首要任务。当前我国17%、13%、11%、6%增值税率档次过多，简并税率有利于提高征税效率，也有利于创造更加简洁透明、公平的税收环境。

此前接受第一财经采访的多位专家认为，在为企业减负的大背景下，税率档次将取消高档，并为低档。考虑到当前税率简并尽量较小影响财政收入以及实际操作上先易后难的问题，未来13%税率有望取消，合并到11%税率。

由于“营改增”后，地方丧失了主体税种营业税，此次财政预算报告对此提出了健全地方税体系方案。

冯俏彬告诉第一财经记者，从目前来看，明年开征的环境保护税属于地方税种，而应该属于地方税种的房地产税还在立法中，短期内不能开征。从现实来看，应该综合考虑地方收入体系，这就不仅仅包括地方税，还包括地方政府性基金收入、债务收入、中央对地方转移支付等。

上述报告指出，若将间接税和直接税分别视作本轮税制改革行动的两翼，可以非常清晰地发现，迄今为止，在为期三年的税制改革进程中，两翼的行动规模和频率颇不均衡。间接税一翼的“营改增”、资源税改革已陆续启动，但直接税一翼的个人所得税、房地产税改革则基本未有实质进展。

此次财政预算报告中，也并未提及个人所得税和房地产税。

不过，肖捷在全国两会上表示，目前个税改革方案正在研究设计和论证中，未来将综合工资薪金、劳务报酬等按年汇总纳税，同时对财产转让所得继续实行分类征收，并考虑增加教育支出等专项抵扣，来降低纳税人负担。

普华永道中国个人税务咨询合伙人张健菁告诉第一财经记者，今年个税改革方案难以出台。

在3月4日十二届全国人大五次会议新闻发布会上，发言人傅莹表示，今年没有把房地产税草案提请常委会审议的安排。

冯俏彬表示，这意味着房地产税方案今年不会披露，按照法律程序，房地产税立法最快完成也需要两年时间，可能在2020年左右。