如何化解自然人涉税争议

在全面推开营改增试点8个月之时，汕头市地税局从总结经验教训、提升执法水平的思路出发，梳理全局历年来发生的税务行政复议案件和诉讼案件，发现一个出乎意料的事实：自2008年发生第一例税务行政复议案件起，汕头市地税系统至今已发生税务行政复议案件和诉讼案件11例，其中有10例均是由自然人提出的。

怎么会这样?问题究竟出在哪里了?这种趋势性明显的问题引起该局的高度重视。逐一研究这些案例，分析人员发现对自然人纳税人的税收管理、税收执法都需要做出大的调整。

看案例
自然人纳税人“告官”时有发生
自然人是相对于法人而言的民事主体，可以理解为个人。翻开卷宗，一例例个人与税务机关之间的争议案浮现在分析人员眼前……

聚焦一：
2011年3月3日，林某到A区地税局B税务分局缴纳自有轿车2010年度的车船税。受理人员审核后发现林某的车辆2009年3月3日入户，已缴纳2009年度的车船税，2010年度应缴车船税420元，但林某未按规定及时申报缴纳。之后，受理人员经口头告知，对林某征收税款420元，同时就其逾期申报缴纳行为加收滞纳金12.81元，并处罚款420元。林某当天按要求缴纳了所有款项。

不久，林某对B税务分局的行政处罚提出行政复议，指出该局在做出有关行政处罚决定的过程中，未履行行政处罚告知义务，未出具《税务行政处罚决定书》，违反了行政处罚法的有关规定，严重违反法定程序，要求复议机构撤销原行政处罚决定，退还罚款。

复议机关审核后认为，B税务分局对林某的有关处罚决定认定清楚，证据确凿，符合税收征管法的规定，适用法律依据正确。但实施处罚时未按规定发出《税务行政处罚事项告知书》和《税务行政处罚决定书》，违反了法定程序。最终复议机关撤销有关行政处罚行为，要求B税务分局退回420元罚款及利息，并责令对林某的逾期申报行为重新做出处罚。

聚焦二：
2014年2月21日，刘某向C区地税局申报转让自己一套非普通住房的税费，D房地产代理中心作为代征单位，根据刘某填写的《房地产转让纳税审核表》及报送其他资料，于2014年3月7日以C区地税局的名义，按照评估价格全额向刘某代征了税款。刘某认为其转让房产的产权证已注明契税的计税价格，且符合差额计税的条件，应按照差额征税。很快，刘某向E市人民政府申请复议。E市为集中复议试点市，申请人可向被申请人的上级机关申请复议，也可直接向人民政府申请复议。

复议机关经审议认为，个人转让住房差额征收营业税，应以原购房发票作为扣除项目的合法有效凭证，否则该项目金额不得扣除。而刘某提供的信息显示，其出售房产为非普通住房，且无法提供购买该房屋时取得的发票。按规定，征收部门应将该房产转让时的评估价格全额作为计税依据征收营业税，并按应纳营业税附征城建税、教育费附加和地方教育附加。对照来看，代征单位的处理适用依据正确，对应纳税额征收准确，程序合法，决定予以维持。

理脉络
10例个人涉税争议显现共同特征
仔细梳理，分析人员发现10个自然人涉税争议案具有几个共同特征。
●复议申请人、原告均非固定纳税人，无需办理税务登记。
这些案件中，复议申请人或起诉人均是不需要办理税务登记的纳税人，比如转让二手住房的纳税人，车船税纳税人，被扣缴工资、薪金个人所得税的纳税人等。

●涉税争议的内容主要涉及个人的财产、所得，比如收入、房产和车辆等。
二手房交易的涉税争议，主要集中在二手房转让评估价与计税价格、转让房产差额征税的抵扣依据等方面，比如“聚焦二”所述案例。

车船税的争议主要是应税车辆税目的适用、车船税的处罚程序问题，比如“聚焦一”所述案例。
个人所得税争议主要涉及补贴的征税问题。例如，王某等5人以“扣缴义务人长期以来未执行有关法律，没有正确计算申请人的个人所得纳税额，致使申请人自2003年7月起至今多缴纳一定的个人所得税，导致申请人身心都受到一定的侵害”为由，先后提出“变更个人所得税扣缴方式为自行缴纳”的复议和诉讼请求。

辨是非
引发个人涉税争议的原因有三
导致这些争议的原因是什么?通过深入研究，分析人员找到了答案。
其一，自然人纳税人一般无需办理税务登记，对这类纳税人的现行税收管理方式是导致个人涉税争议多发的重要因素。

长期以来，税收管理模式主要是与法人纳税人和需要办理税务登记的个人相对应的“管户制”管理模式。由于固定纳税人占纳税人的大部分，税务机关的征税资源、执法力量都向这种模式倾斜。在这种管理模式下，纳税人要定期申报，有对应的税收管理员，在税收法规沟通、风险提示等方面都有相应的工作机制和安排。此外，固定纳税人一般都有专业的办税人员，对税收业务也比较熟悉。纳税人出现税收异议，一般在前期就能得到充分沟通。

相比之下，对自然人的税收管理，在资源和执法力量配置上都存在严重的不匹配问题。汕头地税发生的10起个人纳税争议案例中，涉及的都是无需办理税务登记的个人纳税人。对这类纳税人，汕头市地税局长期采用定点集中管理模式，所有管理活动都集合在专用征收窗口(代征单位窗口)。纳税人如对征税有异议，只能通过征收窗口或拨打12366纳税服务热线反映，处理争议的途径窄，效率低。而随着房地产市场的快速发展和车辆激增，自然人纳税人快速增加，税务机关对自然人采用的定点专窗管理模式与现实不匹配的矛盾日渐突出。这可以从二手房、契税、车船税的涉税咨询和投诉数量上得到验证。

其二，税务机关未充分尊重自然人纳税人的合法权益，对自然人税收执法不够重视，也是诱因。

执法程序缺失。对自然人的征税量多面广，临时性、一次性的征税较多，税务机关往往会因工作量大、程序烦琐而忽略法定程序。案例显示，最典型的是有税务人员连行政处罚文书都不向纳税人出具就做出了处罚决定，至于执行陈述、申辩等法定程序更是无从谈起。另外，对自然人车船税的罚款金额都在2000元以内，税务机关对金额少的罚款重视程度不够，也是造成税收执法中一些法定程序缺失的一个原因。

程序倒置，导致自然人纳税人不能及时申诉。在二手房交易的申报流程设计上，征收单位为节省人力和时间，一张申报表往往集合了申报、声明和审批等多个环节，导致流程倒置，纳税异议无法得到及时处理。以蔡某不服税务机关对其转让房地产征税提出的行政复议案为例，当评估价格与存量房交易系统的计税价格不一致时，税务机关按照后者确定了计税依据，属于核定征税的情形，必须执行核定程序。但在实际征收过程中，由于相关程序被集合在一份申报表中，导致蔡某的审诉不能及时得到回应，争议发生。

对自然人行政处罚自由裁量权运用不当。在上述林某案中，林某的申报仅逾期8天，属于轻微违法，税务人员却对林某处最高一倍的罚款，处罚合理性存在问题，加上程序不当，导致处罚行为被撤销。车船税纳税人无需办理税务登记，不像办理税务登记的纳税人那样需要定期申报，税务机关对这类纳税人往往没有相应的提醒和告知措施。显然，这类纳税人客观上比固定业户更容易产生税收违法行为，不加区分地采用顶格罚款方式处理，很容易导致争议的发生。

其三，从执法依据角度看，自然人税收法规不明确，容易引发税务争议。

一些税收法规表述烦琐，不易掌握，对于不熟悉税收法律的个人纳税人来说，理解有关条文很难准确，容易导致征纳纠纷。就有关个人所得税的行政诉讼案件来看，表面上是纳税人对代扣代缴的形式有异议，实质上反映了纳税人对有关应税补贴税收规定的不理解。

有些税收规定过于抽象，易产生歧义。在适用有关条文时，纳税人往往会倾向于从减少税收支出的角度理解，税务机关则容易倾向于从保证税款征收的角度理解。比如车船税法对专用车辆的适应范围解释不清晰，在实际征收过程中车辆主管部门对车辆的认证又与税法解释不一致，很容易导致出现争议。市民赵某就因为这个问题，先后提出了税务行政复议和诉讼。

寻路径
变革对个人纳税人的管理和执法方式
如何避免这些涉税争议?汕头市地税局开出了“处方”。
●建立适合自然人纳税人的税收征管模式。　　随着营改增推开和地方税体系逐步完善，地税机关的管理对象将从法人纳税人为主转变为自然人纳税人为主，而自然人纳税人数量众多，业务分散，原有的征管模式已不能适应这种变化。应根据自然人的特点，建立适合自然人纳税人的税收征管模式。比如通过数据共享建立自然人税源数据库，加强自然人纳税人的税源管理;将自然人税源数据库与个人申报征缴系统衔接，建立个人缴税费扣缴账户，对适合扣缴的税种自动扣缴;改革申报制度，减少自然人申报次数，如工资薪金个人所得税可由按月申报调整为按年申报;推进自然人自行申报，将个人纳税申报记录纳入个人征信系统;采用多种方式做好自然人纳税人的风险提示和告知工作;取消自然人纳税人专窗管理模式，推行网上申报、自助申报。

●简化涉及自然人的税收法规。
清理合并有关自然人的税收法规，制定规范性文件经过征求意见、合法性审核、公告等程序，加快个人所得税改革。

●规范对自然人纳税人的税收执法行为。
要尊重自然人纳税人的权利，重视自然人陈述、申辩程序，确保执法程序合法，不能因为纳税人是个人而简化法定程序。

●增设对无需税务登记自然人纳税人行政处罚裁量标准。
现行的行政处罚自由裁量权标准，对需办理税务登记的自然人和无需办理登记的自然人的违法情形、处罚标准未加区分，而大多数自然人的税收违法行为并非出于故意，且情节轻微，与需办理税务登记的自然人适用同一处罚标准有失公平。建议针对无需办理税务登记的自然人，单设逾期申报处罚标准，给出宽限期，并适当降低处罚标准。汕头市已开始实践，对车船税逾期申报不超过6个月的不予处罚，对超过6个月的申报统一处罚标准。此举实施后，汕头涉及车船税征收、处罚的投诉大幅减少。

●推进办税公开，增加税收执法透明度。
自然人未受过税收专业培训，容易产生误解，税务机关对这类纳税人应公开税收法规、办税流程、执法透明，减少误解。

年末岁首，广东省汕头市地税局统计整理全局历年来的税务行政复议和诉讼案件，发现其中91%竟然都是由自然人提出的。为什么会这样?怎样才能化解?文章将关键锁定在自然人税收执法。