规范发票管理才能减少执法风险

近年来，涉票行政诉讼和税务人员渎职犯罪的案件呈明显增长态势。发票管理潜在的执法风险应引起重视，有效防范税收执法风险已刻不容缓。

两起涉税案件解析
案例一：
2016年7月7日，安徽省阜阳市颍东区人民法院作出刑事判决，被告人高某、严某分别犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

2012年3月，李某冒用姜某等3人的身份信息，以孟源车业销售部、天驰车业销售部的名义办理了税务登记。被告人高某身为区国税局综合科副科长，在未对李某提供上述虚假信息进行核对的情况下，为李某办理了票种核定等业务。被告人严某身为区国税局税收管理员，在未进行实地调查核实的情况下，在《个体工商户定额核定审批表》上签字，并将信息输入系统。在后续管理工作中，因被告人严某未实地调查，没有发现上述车业销售部未实际经营，导致对上述车业销售部发放的发票未能及时停止发放。2012年3月~2012年7月，上述车业销售部在没有实际经营的情况下，骗领了机动车销售统一发票11份并虚开，共给国家税收造成损失401839.35元。法院认定被告人高某、严某未能严格依法履行职责，其行为已构成玩忽职守罪。

案例二：
2016年7月12日，山东省菏泽市郓城县人民法院裁定原告撤诉。原告王某因债务关系，将其一辆小汽车抵押给纪某，纪某凭有关手续私自到第三人处办理了二手车交易手续，并开具了二手车销售统一发票。纪某凭二手车销售统一发票到公安车辆管理部门办理了过户手续。原告得知后，要求纪某归还车辆。在交涉无果的情况下，原告王某以要求税务机关确认发票虚开、发票监管不作为为由，向人民法院提起行政诉讼。

案例分析：这两起案件都涉及发票管理，出现问题的环节都是在发票监管上。在刑事案例中，除在票种核定、增加用票数量上存在渎职外，还认为在纳税人没有正常生产经营下，税收管理员仍在《个体工商户定额核定审批表》上签字审批，并且在后续管理中没有进行实地核查，造成了纳税人骗购和虚开发票行为的发生。而行政案例中提到的是税务机关没有履行发票监管的职责。这两起案例都聚焦于发票的日常监管。法律法规赋予税务机关发票管理职责，履行不到位，必然要承担执法风险。

发票管理有哪些执法风险
涉及基层税务机关的工作职责，主要包括发票领购、发票使用开具、发票验旧和发票检查环节。

一、发票领购环节主要风险
在票种核定方面：1.未按照二手车销售统一发票使用范围核定。扩大使用范围，违反了《二手车流通管理办法》，向不符合规定条件的纳税人核定票种。2.扩大农产品收购发票的使用范围。对收购需经有关部门行政许可并在经营范围上注明方可收购的农产品，为没有许可且未在经营范围上注明的企业核定票种。

在核定发票数量方面：1.扩大了增值税专用发票的用量。对按辅导期管理的小型商贸批发企业，领购专用发票的最高开票限额超过十万元;对辅导期纳税人每次发售专用发票数量超过25份。2.双定户核定发票数量违规产生的风险。不认真采集纳税人的生产经营信息或不了解纳税人的生产经营情况而又根据采集信息核定发票用量。3.专用发票许可及调整用量不当而产生的风险。对行政许可事项，未按照规定实地核查或核查过程不认真，对达不到要求的纳税人准予了行政许可; 对纳税人经营情况发生变化时未按照许可相关规定的要求采取相应的调整措施。

二、发票使用开具环节主要风险
在纳税人使用开具发票方面：对纳税人使用开具的发票未履行检查职责;对违反发票开具规定的行为未依法处置;对使用增值税专用发票的纳税人违反《增值税专用发票使用规定》的行为，未严格按照规定进行处理。

在税务机关代开方面：未认真核对代开申请资料，出现申请单位或个人与书面确认证明不符合的风险;代开发票业务产生的应缴税款未按规定入库或出现少征不征的风险;代开发票信息未按规定向地税机关传递的而造成代开单位或个人在地税部门少缴税款的风险。

三、发票验旧环节主要风险
对实行验旧领新的纳税人未按照要求发票使用情况进行查验;在查验时发现未按要求开具发票的行为未进行相应的税务处理。

四、发票检查环节主要风险
不履行检查职责;在检查时未依法履行相应的法定程序而出现行政争议; 对检查中发现的问题未能够按照法律法规的规定进行处理。

规范管理化解执法风险
规范管理，建立发票管理事项清单。认真梳理当前发票管理的法规、规范性文件，按照发票管理的各个环节，形成按纳税人和税务机关分类的发票管理事项清单，做到对每一个环节，税务机关有哪些职责、如何尽职、尽到什么程度都应明确。税收管理员对号入座、照单抓药，熟练掌握，最大限度地避免执法风险。

建立发票执法过程全记录制度。详细记录为发票管理所做的工作和采取的手段、措施。在发票管理的每一个环节，都注意制作、保存好文书资料。要认真履行发票检查职责，严格按照税务检查的程序进行。

运用信息化手段，强化发票监管。遵循按照风险管理的要求，通过采集纳税人的发票开具信息、验旧信息、纳税申报信息和增值税防伪税控系统、电子底账系统中发票认证抵扣失控作废信息，搭建发票风险防控网络，形成即时监控信息平台，能够及时查询发票数据，分析比对发票开展与税款申报情况，发现问题，及时查处。
作者单位：山东省潍坊市国税局 菏泽市郓城县国税局