专家称双重领导会弱化审计职能

 　　《审计法实施条例》公开征求意见：审计机关将接受双重领导

　　近日，国务院法制办发布了修改后的《审计法实施条例》(征求意见稿)(以下简称《征求意见稿》)，向公众征求意见，引发了公众的广泛关注。其中，关审计机关接受双重领导是否合适、中介机构能否从中受益、如何确保针对管理漏洞提出的改进意见得到落实等问题，更是引发了业内的热烈讨论。对此，《财会信报》记者就上述问题采访了业内专家。

　　关注一
　　双重领导是否会导致审计职能弱化?
　　《征求意见稿》明确，各级审计机关不仅要接受本级人民政府行政首长的直接领导，同时还要接受上一级审计机关的领导，并且，上一级审计机关对其正职和副职负责人的任免有重要作用。国务院法制办在对《征求意见稿》的说明中提到，进一步完善审计机关领导体制，是为了贯彻落实《宪法》、《审计法》规定的地方审计机关双重领导体制。

　　不过，也有专家对此并不认同。畅捷通首席会计专家、中央财经大学研究生客座导师马靖昊指出“接受双重领导会导致审计职能弱化，要是双重领导没协调好，审计工作就不好开展，应该坚持垂直领导，这样，既可避免地方政府对审计工作的不正当影响和干扰，又可避免工作上出现多头领导、无所适从的情况。”网友“伏麟子”也赞同审计机关垂直领导，并质疑称“要接受同级政府直接领导这是要搞运动员兼任裁判员?”

　　一名不愿意透露姓名的资深注册会计师告诉《财会信报》记者，从原理上来说，自己任命的机构来审计自己，是不符合基本要求的。但是作为一级政府机构的内设审计机构，其不仅担负着同级审计，更多地是审计政府的所属部门。应该说，同级的最高权力机构是人民代表大会，其履行着对政府的监督职能。如果审计机构从政府系列脱离，归属于人民代表大会的常设机构，则从体制上是没有障碍的。同时，审计是一项非常专业化的工作，对于领导所应该具备的专业素养有很高的要求，因而上级审计机关在对于机构的主要负责人任免上有重要作用也无可厚非。

　　不过，资深注册会计师、江苏南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕持有相反的看法，他称，《征求意见稿》是在原《审计法实施条例》的基础上提出的修改意见，对审计机关接受双重领导的问题在原实施条例中早有规定，本次征求意见稿仅是明确了本级人民政府行政首长对审计机关负有“直接”领导的职责，同时强化了上级审计机关对下级审计机关的领导，这是对审计机关领导体制的进一步完善。但是，此前经过实践的双重领导已经证明，接受双重领导并没有导致审计职能弱化，而且接受双重领导更能促进下级审计机关大胆开展审计工作，可以起到为下级审计机关开展工作保驾护航的作用，所以，双重领导更能体现实事求是、客观公正，所谓导致审计职能弱化的担忧大可不必。

　　刘志耕补充称，接受本级人民政府行政首长的直接领导确实存在运动员兼任裁判员之嫌，但问题是审计机关同时还要接受上级审计机关的领导，特别是《征求意见稿》第十七条规定：“地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征得上一级审计机关的同意。”，这比原来“应当事先征求上一级审计机关的意见”更为明确，更有力度，这不仅是审计机关更好开展日常审计工作的需要，而且也是对下级审计机关依法履行职责的最好保护，同时也是对地方政府“裁判员”职责的分解和监督。

　　刘志耕建议，各级审计机关最好分别归各级人民代表大会领导、管理和监督，同时接受上级审计机关的业务指导，向本级人民代表大会报告工作。

　　业内人士称，不管是垂直领导还是双重领导，关键是一定要有合理的理由，告知公众，并能确保审计机构的正当权力不被限制，这一点最好能在实施条例里予以明确。

　　关注二
　　会计师事务所将从中受益
　　《征求意见稿》第十五条规定，审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作，向社会中介机构购买审计服务，或者在部分专业性强的岗位实行聘任制。地方各级审计机关设立的承担审计职责的事业单位在职人员，经考试和考核合格后，可按程序转为公务员。

　　实际上，现在的审计机关早已经开始从社会购买审计服务。《征求意见稿》从法律条文上对此进行明确，目的在于进一步强化了审计机关购买审计服务的合法性。

　　刘志耕称，“向社会中介机构购买审计服务”，这里的社会中介机构以兼具财、税、审及相关专业知识、技术和技能的会计师事务所最为典型;“在部分专业性强的岗位实行聘任制”，这给会计师事务所带来了拓展新业务的机遇，注册会计师将大有用武之地。

　　事实上，从《征求意见稿》也可以看出，如果新实施条例出台，国家审计机关审计监督的范围和内容将大幅度扩大，但由于国家审计机关人员的增加很有限，从而不得不委托或聘请具有审计技术和人员优势的会计师事务所和注册会计师参与审计工作，所以，一旦新审计法出台，将会给注册会计师行业带来重大利好。

　　刘志耕认为，注册会计师行业应该抓住机遇，主动做好相关宣传和联络工作，赢得各级审计机关对行业的了解和支持。

　　而对于《征求意见稿》提到的，“聘任制之后，经考试和考核合格后，按程序转为公务员”的规定，刘志耕表示，在不存在私心杂念的情况下，只要将该规定用正了、用好了确实可以为国家审计机关输送人才。

　　“但是，在缺少相关制度约束、缺少社会监督的情况下，该条规定很可能成为审计机关内部滥用权力的保护伞。”刘志耕建议，最好明确考核标准，同时晚上相关的考核和监督制度，以保证考核公正。

　　关注三
　　审计后续监督千万不能流于形式
　　“审计——发现问题——整改——再审计——发现类似问题——再整改……”翻开历次审计公告，不难发现，“屡审屡犯”现象大量存在。

　　然而，作为保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”，查处问题不是审计的根本目的，根本目的是通过揭示问题促进整改、推动完善制度健全法制，减少问题产生的根源，降低问题发生的几率。所以，近些年，社会关注点逐渐从审计发现的问题向这些问题的整改情况转移。

　　《征求意见稿》第五十七条规定，被审计单位和有关部门、单位应当对审计发现的问题和提出的改进意见及时研究整改，并在审计结果文书出具后的90日内，向社会公告整改情况。各级人民政府和有关主管机关、单位应当建立督促整改制度，督促相关单位整改，研究完善有关制度，并将审计结果作为对相关单位和领导干部考核、奖惩的重要依据。审计机关应当建立整改检查跟踪机制，检查整改情况，跟踪司法机关以及有关主管机关、单位对审计移送事项的查处结果。

　　上述不愿意透露姓名的注册会计师称，审计查处的问题不是一查了之，而是应该有整改，审计机关更是负有后续跟踪的职责，做到有始有终。

　　马靖昊称，通过向社会公告整改情况，接受社会的监督，有利于整改到位，避免流于形式。后续跟踪移送事项的查处结果，有利于形成相互监督、相互制约的权力制衡，有效地确保了整改的效果。另外，建议审计机关对本级预算执行情况和决算草案以及重点部门、单位预算执行情况和决算草案每年进行审计，并向全社会公布审计结果。

　　刘志耕称，该条规定的初衷是希望对审计中发现的问题不能一查了之，希望对审计出来的问题，有一个全面、正确和彻底的处理结果，愿望很美好。但对于后续跟踪，问题是各级人民政府和有关主管机关、单位是否能够建立督促整改制度?是否能够真正督促相关被审计单位落实整改?是否能够真正研究完善有关制度并将审计结果作为对相关被审计单位单位和领导干部考核、奖惩的重要依据?上述相关问题谁去检查落实?没有落实谁去较真?又如何处理处罚?

　　在提出一连串的追问后，刘志耕强调，在审计机关本身还没有完全摆脱是一个摆设的情况下，在审计机关的权威和威信还没有完全建立的情况下，以上的规定难免也成为摆设。

　　“另外，目前各级人民政府和有关主管机关、单位如何建立督促整改制度还是空白，这方面制度的建立就是一个艰巨、漫长甚至的扯皮的过程，这项工作不抓好了，其他后面的工作都将免谈。”刘志耕认为，后续工作务必一步一步真正落实，千万不能走形式主义，不落实一定要敢于较真。

　　关注四
　　审计机关应提整改建议和意见
　　据悉，审计机关在日常审计过程中往往会发现经济社会运行中的风险隐患、管理漏洞和体制、机制、制度缺陷，特别是通过对国家重大经济政策和宏观调控措施情况的审计，更是可能发现相关问题。如果审计机关能对审计过程中发现的问题有自己的想法和建议，并且能及时地表达出来，相信可以更好地发挥审计机关的作用。

　　值得一提的是，在审计机关的职责中，《征求意见稿》第五条新增了这方面的内容。那就是对审计发现的经济社会运行中的风险隐患、管理漏洞和体制、机制、制度缺陷，研究提出改进意见。

　　对此，马靖昊称，增加这条条款意义重大，也就是审计完后，不能停留在发现问题的层面，还应该上升到协助解决问题的高度。这样，才会充分发挥出审计的作用。

　　上述不愿意透露姓名的注册会计师表示，这是对审计机构提出的更为明确、更高的要求。审计不仅仅是查处问题所在，更多地是提出建设性意见，从内控机制做起，防微杜渐。

　　基于同样的认识，刘志耕也指出，审计不能简单的就问题查问题，也不能仅是简单的处理问题，审计人员不仅要分析问题产生的深层次的根源，而且还要对各种隐患、漏洞、缺陷等提出建设性的意见或建议，以充分发挥国家审计机关的作用。

　　然而，随着“对管理漏洞提出改进意见”的提出，如何确保改进意见被采纳又引发了公众的关注。

　　马靖昊称，审计的后续的落实工作很重要，要有专人继续跟进改进意见的采纳情况，对于未落实到位的，要通报批评，并督促限期采纳和整改。

　　刘志耕建议，一方面，审计人员不仅要查明、查准各种隐患、漏洞或缺陷等具体问题，而且还要弄清楚产生这些问题的根本原因或症结所在，只有这样才能有针对性地提出建设性的意见或建议，意见或建议被采纳的可能性才会增大;另一方面，审计机关的审计人员要超脱以往仅是对财务数据审计的平面思维模式，不仅要不断提高自己的专业水平和业务能力，而且还要不断增加自身对社会管理、宏观经济、体制机制等方面的知识面和信息量，要有忧国忧民的使命感和责任心，特别要学会和掌握从高层次、多角度的立体思维和综合分析的方法和能力。只有这样，才能看出问题、看准问题，才能切中利弊建言献策。

　　记者手记
　　听取合理化建议 确保条例发挥应有作用
　　为了进一步增强立法的公开性、透明度，提高立法质量，国务院法制办公开了修改后的《审计法实施条例》(征求意见稿)。仔细对照《征求意见稿》修改前后，笔者发现《征求意见稿》对相关条例进行了较大幅度的修改，总体而言，比之前更严密，更贴合实际。不过，仍需指出的是，希望相关部门在征求意见期限内，能听广泛听取取业内合理化建议，细化进一步的措施，确保条例能更好地促进审计机关发挥其应有的作用。

　　另，此次公开征求意见期限为一个月，即从6月9日开始到7月9日结束。望有关单位和各界人士积极提出修改意见。