改变中央与地方退税分担比例 重公平也要重执行

    近日发布的《国务院关于完善中央与地方出口退税负担机制的通知》，对出口退税负担机制又作出新的调整，新机制将从2005年1月1日起执行。原有机制是从2004年开始执行；而在2004年之前，还有几次出口退税率的改变。出口退税政策变动比较频繁，但从中可以发现政策变动的规律和指向。

    出口退税是退还出口货物在国内各生产环节和流通环节缴纳的增值税和消费税。出口退税的目的是鼓励出口，但在国际贸易中并不被视为贸易保护措施，原因有两个，一是增值税和消费税等间接税是对消费行为征收，而出口货物并未在国内消费，因此，应免征或退还这些税款；二是出口货物的零税率可以避免国内国外双重课税。

　　从这些依据出发，出口退税应该是全额退还，征收多少退还多少；与这个原则相伴随，则是谁征收谁退还。但这两个原则在实际操作中并不能被很好地执行。

　　高退税率名义上使出口企业享受更多优惠，但它们实际遭受的可能是损失。退税率高，出口增长就快，应退税款的数额增长率也高，这几年来大大高于财政收入的增长速度。而国家根据财政收入的增长速度提高用于出口退税的款项，导致出口退税指标远远少于应退数额，于是出现拖欠出口退税。结果是，在高退税率下，却有大量出口企业亏损严重。到2003年，如此情势已难以为继。

　　当时，出口退税不能及时兑现，也被认为与中央与地方权责不对称有关。增值税由中央和地方按照75∶25的比例分享，但出口退税却由中央财政全部负担。谁征收谁退还的原则没有得到体现，导致征收的税不能全额而且及时退还。

　　2004年进行出口退税改革，否定了全额退还原则。对出口退税率进行结构性调整，对不同产品实行区别对待，对国家鼓励出口的产品实行较高退税率，对国家限制出口的产品实行较低退税率甚至取消出口退税，一般性出口产品的退税率也有所降低。平均下来，出口退税率比之前的15%下调了3个百分点左右。

　　与此同时，却强调并坚持了谁征收谁退还的原则，实行由中央财政和地方财政共同负担出口退税的新机制。以2003年底出口退税实退指标为基数，基数内仍由中央财政全额负担，超基数部分则由中央和地方按75∶25的比例共同分担。

　　2004年的出口退税政策取得了很大成果。因为调低了退税率，退税数额的增长势头有所缓解；而且由中央与地方分担，用于出口退税的款项大大增加。2004年，不但基本没有新欠退税款，而且基本还清此前积累的2000多亿元欠退税。虽然退税率有所降低，出口企业名义上享受的优惠减少，但因为能够及时收到退税款，它们的经营情况更好，积极性更高，这两年出口及顺差的高速增长就是证明。

　　但75∶25的分担比例增加了地方财政的负担，而且出现新的不公平。增值税是在生产加工地征收，但退税却发生在出口地，对于那些产业链比较长、生产加工和出口不同地的产品，出现了征税和退税主体不一的情况。沿海地区出口额大，需要承担的退税也比较多，但增值税的征收并没有相应增加，负担比较重。有些地区因此而限制出口企业到外地区采购产品，甚至限制成立出口企业，出现了市场分割和地方保护主义。

　　谁征收、谁退还的原则还是没有能够实现。从技术和效率的角度考虑，这个原则确实难以实行。那就不如适当改变中央财政和地方财政分担的机制。这次退税机制改革正是如此，其主要内容是调整中央与地方出口退税分担比例，规定超基数部分由中央与地方按照92.5∶7.5的比例共同负担。地方财政负担可望减轻，而地区之间不公平的程度也将降低。

　　出口退税政策的两个原则都没有得到完全执行，但效果却比以前更好。表面看起来，这会损害政策本来的目标和公平的原则，但实际上，在条件限制的情况下，能够有效执行的政策才在最大可能的程度上体现着公平和政策目标。