王保安：加快转变经济发展方式的财政政策研究

财政部党组成员、副部长王保安

来源：财政部网站 2012年12月14日

　　党的十七大提出加快转变经济发展方式的战略任务，“十二五”规划把加快转变经济发展方式确定为今后一个时期经济工作的主线，党的十八大提出要加快形成新的经济发展方式。财政作为政府履行职能的物质基础、体制保障和政策工具，是促进科学发展最直接最有效的手段之一，应充分发挥职能作用，促进经济发展方式加快转变。

　　一、加快转变经济发展方式的实质是全面落实科学发展观

　　长期以来，我国经济发展总体上呈现外延型扩张模式。一方面，主要依靠物质、劳动力、资金的高投入，以及资源能源的高消耗；另一方面，在很大程度上存在着低产出、低效率、低效益和低科技含量等问题。当前加快转变经济发展方式，不是“要不要发展”的问题，而是“如何发展”的问题，其关键在于全面贯彻落实科学发展观，构建符合市场经济原则与发展规律的新的发展方式：

　　1.不仅做大发展成果的蛋糕，更强调成果分享，实现共享式发展。科学发展观的第一要义是发展，加快转变经济发展方式仍然要坚持以发展为第一要务，促进经济平稳较快可持续发展也是转变经济发展方式的基本内容，必须要“在发展中促转变”。需要强调的是，经济发展本身不是目的，而是满足广大人民群众不断增长的物质文化生活需要的重要基础。科学发展观的核心是以人为本，发展的目的是要让全体民众共享发展成果，使发展惠及全体人民。因此，加快转变经济发展方式不仅要做大经济的蛋糕，更要分好蛋糕，突出保障和改善民生，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展成果由人民共享，体现社会公平公正，实现共享式发展。

　　2.不仅保持较快的发展速度，更强调科技进步和产业升级，实现高效发展。我国仍是并不富裕的发展中国家，人均收入水平还处于世界的后列，未来一段时间仍需保持较快的发展速度，现实也具有人力资源充裕（人口数量众多并且教育水平不断提高）、资本供应充足（居民储蓄率高）以及市场机制和政府宏观调控体系不断完善等条件支撑。但由于生产要素约束加剧，依靠高投入取得较高发展速度的难度加大和成本提高，必须通过提升资源配置和使用效率来弥补，这就要求增强自主创新能力，加快科技进步和产业优化升级，大幅度提高技术进步对经济增长的贡献率，提升发展的质量，扭转原先“高投入、高消耗、高污染、低产出、低效率、低效益”的局面，使经济走上创新驱动、内生增长的轨道。

　　3.不仅提高发展的经济效益，更强调资源节约和环境友好，实现低碳绿色发展。经济效益固然是经济发展追求的重要目标，但考虑到资源供需矛盾和生态环境容量等硬约束，资源环境也是发展的内在要素，还要高度重视经济发展的社会效益和生态效益。特别是我国传统的经济发展模式导致资源大量消耗和粗放浪费，环境承载几近极限，发达国家两百多年工业化进程中分阶段出现的环境问题，在我国现阶段集中凸显。同时，气候变暖已成为全球性问题，节能减排的国际压力明显增大。因此，新的发展模式必须将实现经济、社会与环境的良性互动作为重要目标，发展过程和结果都应体现资源节约、环境友好，破解资源环境约束，走代价小、效益好、排放低、可持续的发展之路。

　　4.不仅保持短期经济发展情况良好，更强调拓展发展的潜力和空间，实现经济长期平稳较快发展。保持经济平稳较快发展态势，是坚持发展第一要义的要求，这需要短期中防止经济出现大的起落。同时我们也要看到，随着国内外发展条件的重大变化，比如我国人口老龄化正在加剧，人口红利期正在逐步消减，原来相对充裕的土地开始变得短缺，我国经济发展的空间和潜力在旧模式下确实难以为继。因此，关注短期经济平稳较快发展时，更要着眼长远，不能因追求短期增长而损害长期发展潜力，应在“转变中谋发展”，鼓励创新，提升人力资本，提高要素配置效率，不断拓展经济发展的潜能，提高长期竞争力。

　　二、当前转变经济发展方式滞后的症结是体制机制问题

　　转变经济发展方式的进展总体滞后，其根源在于我国从计划经济向市场经济转轨偏慢，政府职能转变不到位，科学发展的体制机制尚不健全。

　　1.政府职能有待进一步转变。政府职能转变虽取得较大进展，但仍存在行政配置资源扭曲结构的痼疾：一是政府职能还存在“越位”、“缺位”及“不到位”问题。我国政府在从计划经济的集中管理模式向市场经济的宏观管理转变中，政府与市场的作用边界仍然不够清晰，政府管了一些不该管、管不了、也管不好的事情，而一些该管的事情又没有管好或没有管到位，比如政府尚未完全退出一般性竞争领域而存在越位，在消费者权益保护等方面存在明显缺位，在公共服务和收入分配等方面尚未管好或没有管到位。二是政府管理经济的手段行政化、微观化问题明显，审批事项、审批环节、行政管制等仍然较多。比如政府对投资的管理，仍以行政审批或者具有审批性质的核准、备案为主，企业投资自主权没有完全得到落实；淘汰落后产能，仍以行政性关停手段为主；在价格方面，还存在不少违背市场经济基本规则的管制行为。缺乏市场自组织功能的行政性配置资源，不仅降低效率与效益，而且是经济结构失调的根本原因。三是政府决策行为受到的约束相对较少，政府政策和资金使用效率的评估监督不足，重资金投入轻使用效益。特别是政府还掌握着土地、国有企业等大量的公共资源，干预经济的能力过大，在追求短期经济增长的动机下，容易以大规模的资源、环境代价实现经济的高增长，加大经济扭曲程度。

　　2.市场机制不尽完善。主要是市场配置资源的机制尚不健全，具体表现在：一是生产要素价格市场化进展滞后。目前我国的土地、矿产、资金、人力资源等生产要素均没有完全市场化，比如土地、矿产由政府主导配置，不同程度地存在不合理的出让行为；金融体制改革不到位，利率市场化尚未实现；人员流动仍受户籍制约，劳动力资源配置不够合理等。要素价格被人为压低，不仅直接影响市场信号作用与资源配置效率，而且直接放大了企业和地方政府投资冲动及能力，扭曲企业经营行为和市场供求关系，带来低成本扩张和损失浪费，影响到经济发展方式的优化。二是行政性垄断改革滞后。一些基础行业仍实行国有资本垄断经营，目前电信、铁路、电力、石化、金融、教育、医疗以及文化等行业的市场准入障碍仍然较多，垄断程度依然较高，投资主体相对单一。这种垄断不仅影响产业发育与服务效率提高，导致有效供给不足，而且挤压民间资本投资空间，还直接带来价格扭曲，资源配置效率低下，加剧了经济的不平衡性和不稳定性。三是一些必要的市场约束机制尚未建立。市场经济是法制经济，但我国经济转轨过程中，有关市场运行的法制建设仍显滞后，比如产权特别是知识产权的保护、消费者权益的保护等力度不够，市场主体运行有时缺乏必要的约束和监管，一些不诚信行为也扭曲了资源配置。

　　3.政府和市场互动缺乏机制支撑。主要是我国还缺乏健全的发挥政府和市场合力的协调机制，政府和市场存在脱节，具体表现在：一是科技进步缺乏体制支撑，企业创新缺乏内在动力。我国科研和生产分离较为突出，科研机构行政化，科技资源配置行政化，企业等基层开发试验机构却相对较少，导致产学研结合缺乏体制支撑；科研经费管理条块分割、政出多门，科技资金投入分散、不够协调配套，科技资源利用效率低；科研机构关注资金投入，忽视成果产出，高校和科研院所主要依靠政府投入，存在养懒人问题，而且呈现机制性重研发轻产业化问题；国家科技投入虽然连续大幅增加，但科技成果转换为现实生产力的比例不高。二是教育培训制度存在缺陷。我国教育投入大幅度增长，义务教育普及率已大大提高，高等教育已初步实现大众化，但目前的应试教育模式却难以培养出市场需要的特别是创新型人才，学校培养内容和实际需求脱节严重，教育不足和教育浪费并存。三是节能环保缺乏有效的政府和企业合作机制。节能环保主要是政府通过行政的方式在推动，如拉闸限电、控制高耗能高排放行业发展、强制淘汰落后产能等，采用市场和经济手段相对较少，企业等微观主体不仅缺乏自主创新的内在动力，而且由于要素资源市场化不够，也缺乏外在经济压力，甚至对节能减排还存在一定的抵触，没有将其作为追求自身利益的一种优先选择。

　　三、加快转变经济发展方式要注意处理好几个关系

　　加快转变我国经济发展方式，必须明确界定政府和市场的作用边界，进一步转变政府职能，完善市场机制。要想取得“快”的实效，需要注意处理好以下几个方面关系：

　　1.要发挥政府的引导作用，更要调动市场主体的积极性。加快转变经济发展方式是国家的战略目标，政府必须发挥好引导作用。这需要进一步统一认识，更新发展观念，加快转变政府职能，纠正越位，弥补缺位、不到位；规范政府行为，加强政府问责，提高政府配置资源效率。但企业是加快转变经济发展方式的微观主体，也是实现载体。只有企业走上创新发展之路，加快转变经济发展方式的目标才能实现。因此，要充分发挥企业的积极性，让企业有内在的动力和压力，自觉和真正实现经济发展方式的转变。这就要落实企业投资自主权，减少或消除对企业的不必要管制；激励企业创新行为，鼓励企业集约发展；强化生产要素、资源环境、社会责任等方面的约束，倒逼企业转型。同时，要高度重视建立政府和企业的协调机制，比如建立健全产学研一体化机制、节能环保利益共享机制等，实现两者的良性互动，发挥合力作用。

　　2.要完善政策体系，更要建立有利于科学发展的体制机制。为加快转变经济发展方式，完善必要的政策手段不可或缺。比如以政策引导社会需求，促进消费需求增长；鼓励发展战略性新兴产业，促进产业转型升级；激励科技创新和节能减排，发展低碳绿色经济；推进发展成果分享，改善收入分配状况。但体制机制具有根本性、全局性和长期性，体制机制问题不解决，政策有效性就难以得到充分保证。因此，要实现加快转变经济发展方式的目标，更重要的是建立有利于科学发展的体制机制，消除粗放发展的制度基础，构建科学发展的体制保障。主要包括合理的体现公平和公正的收入分配机制，鼓励产业升级和自主创新的政策体系，符合市场经济发展要求的政府管理体制等。并且，政策出台和实施要以不损害体制机制创新为前提，不能因短期利益走体制和制度回归的老路。

　　3.要注重激励支持，更要加强制衡约束。要加快转变经济发展方式，必须增强政策的激励作用，对符合科学发展观要求的行为加以支持和奖励，引导微观主体自觉走科学发展道路。比如加大对支持扩大消费的补贴、加大对新兴产业和科技教育等方面投入等。但当前的主要问题是制衡约束机制明显缺失，资源消耗成本大，不诚信行为得不到有效惩罚，政府资源、资金浪费得不到有效抑制。因此，必须注重建立必要的制衡约束机制，加大对不符合科学发展行为的惩戒，增加粗放发展的成本，包括建立健全要素价格形成机制、市场不诚信惩罚机制、政府行为追踪问责机制等，把外部压力变成地方政府和企业自主转变经济发展方式的内在动力。

　　四、加快转变经济发展方式的财政政策建议

　　今后一个时期，财政应紧紧围绕科学发展的主题和转变经济发展方式的主线，着力解决制约科学发展的体制机制问题，处理好政府和企业、政策和机制、激励和约束的关系，努力构建有利于科学发展的政策体系和财税体制。

　　1.以保障和改善民生为重点，进一步扩大内需特别是消费需求，拓展经济发展空间。在国际经济复苏放慢、外需趋于下降，高投资难以持续的情况下，要通过进一步保障和改善民生，着力扩大消费需求，优化动力结构，促使最终需求成为拉动经济增长的强劲动力。一是优化政府公共投资结构，注重寻求投资与消费的结合点，实现增投资、促发展与扩消费、惠民生一举多得，把扩大消费与支持推进城镇化、保障和改善民生、加快发展服务业有机结合起来。二是在加快分类推进事业单位改革，把应由社会和市场发挥作用的事情真正交给社会和市场的同时，着力支持公益性社会事业发展，包括完善公共卫生服务经费保障机制，支持推进医药卫生体制改革；加大公共文化投入力度，发展公益性文化事业，增强公共文化产品和服务供给；合理确定住房保障范围、方式和标准，继续加大财政对保障性安居工程建设的支持力度，改善居民消费预期。三是在增强居民消费能力的同时，完善支持消费的财税政策，增加节能产品和新能源汽车补贴；加快推进公路收费改革，支持建设高效、通畅、安全、现代化的商贸流通体系以及现代农产品流通体系；支持建立消费品追溯体系，完善产品质量安全监管体系，优化消费环境。

　　2.以深入实施科教兴国战略为重点，推动自主创新与产业转型升级，拓展经济发展潜力。为化解要素总量约束加剧的困境，必须提高要素的使用效率，提高劳动力素质和科技创新能力。一是完善教育经费保障机制，加大资金投入力度，2012年实现财政性教育经费支出占GDP4%的目标，支持加快教育改革发展，解决好上学难问题。支持统筹发展各级各类教育，鼓励民办教育发展，促进教育服务均等化，实现教育公平，改善人力资本状况。二是完善科技投入稳定增长机制，并充分发挥税收政策的引导作用，支持原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。财政投入着重支持市场机制无法有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究等公共科技活动。加大产业化、技术转化、企业技术开发平台和技术创新公共服务平台建设的支持力度。推进实施科技产品的后端补贴，通过补贴消费创造市场有效需求，推动结构优化。三是建立健全基于市场机制的产业发展政策支持体系，推动产业转型升级。完善相关税收政策，创新财政支持产业发展资金使用模式，采用符合市场激励原则的创业投资、产业化补助以及消费补贴等方式，支持构建现代农业产业体系，运用高新技术加快改造提升传统产业，培育战略性新兴产业，加快生产性服务业和现代服务业发展。

　　3.以完善财政支持节能减排机制为重点，促进节能增效和生态环保，推动绿色发展。为促进可持续发展，必须大力推动节能减排，加快构建有利于资源节约和环境保护的产业结构、生产方式和消费模式，促进资源节约型和环境友好型社会建设。一是加大财政投入力度。综合运用预算投资、财政补贴和贴息等方式，支持节能技术改造、建筑节能、淘汰落后产能、水污染防治、环境检测监察以及农村环保；继续巩固天然林保护和退耕还林成果，全面建立草原生态保护补助奖励机制；安排可再生能源专项资金，支持新能源开发和利用。二是完善税收政策。全面改革资源税制度；研究改革消费税制度，将部分容易产生环境污染、大量消耗能源资源的产品以及部分高档消费品纳入消费税的征税范围；积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境税，并逐步扩大征收范围。三是完善节能减排的激励约束机制。建立健全落后产能退出机制，以经济手段增强市场主体节能减排的压力和动力；健全以企业为主体、市场为导向、政策作支撑的节能技术创新体系，加快节能科技成果的转化应用；加快建立资源有偿使用制度，全面推进排污权有偿使用和交易，健全生态环境补偿机制，推动企业成本内部化。

　　4.以完善收入分配制度为重点，加强收入分配调节，促进发展成果充分共享。增强政府在初次分配中的职能作用，完善再分配调节机制，以支持增加低收入者收入为重点，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步扭转居民收入差距扩大趋势，加快形成合理有序的收入分配格局。一是深化工资制度改革。完善企业工资宏观指导体系，健全和落实最低工资制度，规范机关事业单位工资和津贴补贴制度，完善垄断行业工资管理制度，建立居民收入稳定增长机制。二是完善国有资本经营预算制度和国有资产收益分享机制。加强国有资产收益管理，健全国有资本经营预算制度，扩大国有资本收益用于民生领域的范围，以体现所有者权益，让广大群众从国有资产收益中受益。三是完善个人所得税和财产税制度。推动实施综合和分类相结合的个人所得税制，稳步推进房产税改革试点，加大对收入和财富分配的调节力度。四是进一步完善就业扶持和社会保障制度。加强就业援助，积极支持扩大就业；加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，实现城乡基本养老保险和基本医疗保障制度的全覆盖，加强社会救助体系建设，建立健全社会保障水平动态调整机制。

　　5.以深化体制改革为重点，提高资源配置效率，为转变经济发展方式提供体制机制保障。一是以加快财税体制改革为核心，推动建设服务型政府。建立健全基本公共服务体系，逐步实行滚动预算和中期预算管理，加强预算绩效评估，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系，健全财政转移支付制度，完善县级基本财力保障机制，建立规范的、市场化的、良性循环的地方政府举债融资机制，推进基本公共服务均等化。二是以推进生产要素价格市场化和国有垄断企业改革为核心，完善社会主义市场经济体制。加快推进生产要素价格体系改革，减少价格管制行为，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境保护成本的能源资源及排污权交易价格形成机制，促进结构优化、资源节约和环境保护。深化投资管理体制改革，真正实施投资备案机制，进一步落实市场主体的投资决策权。大力深化国有企业特别是垄断行业改革，进一步放宽市场准入，形成有效公平竞争的市场格局。三是以推动教育和科技体制改革为核心，加强政府与市场耦合机制建设。深化教育体制改革，打破行政性管理模式，推动教育真正面向国际、面向市场、面向现代化，培养市场需要的创新型人才，全面提高人的素质，尽快把经济增长从依靠增加人力资本数量转变到依靠提升人力资本质量上来。深化科技体制改革，解决科技行政化与行政配置科技资源问题，加快建立企业主导产业技术研发创新的体制机制，将科研机构改制为现代科研院所制度，以市场为纽带，建立企业、科研院所和高校有机结合的科技创新机制，促进科技和产业结构调整的紧密结合，推动科技成果向现实生产力转化，从根本上解决科技与经济脱节的问题，提高科技进步对经济增长的贡献率。