阻止欠税人出境 一道行政强制措施的应用题

福州市最近发生一件吸引公众眼球的事件：8家外贸企业的老板出境受到阻拦，原因是他们旗下的企业存在欠税问题。该事件反响如何?阻止欠税人出境措施是不是“药到病除”?

“哎哟，B外贸公司的老板出境也被拦了。”最近，福州市的媒体、市民，注意力时不时被外贸公司法定代表人出境受阻的消息吸引。有细心人算过，目前福州市被限制出境的外贸公司老板已有8个。这些老板怎么了?他们为什么不能出境?

出境限制
欠税外贸企业被震慑
2016年下半年，福州市国税局稽查局启动外贸企业欠税清理工作，针对部分企业欠税金额大，且已无财产可执行的情况，报经上级批准，与相关部门配合，依法对8家欠税的外贸企业采取强制手段，阻止其法定代表人出境。

这是福州市国税局首次对欠税人采取阻止出境的税务行政强制手段。消息经当地媒体传播后，在社会上特别是纳税人中引起巨大反响，在外贸企业中更是引发了震动。

“外贸企业的业务通常重头在境外，企业的法定代表人大多是老板，经常要出入境跑业务、谈判和采购等，有的甚至常年都在境外。如果这个身份的人被阻止出境，必然会影响到外贸企业的经营和发展。”B外贸公司的财务主管向记者道出了阻止出境措施对外贸企业的重大影响。C外贸公司的财务人员推测，为了企业发展，欠税企业的老板经不起这种折腾，会想办法促使企业尽快缴清税款的。

福州市国税局稽查局局长徐孝坤透露，福州市近年来的稽查案例显示，企业欠税主要呈现三种态势：一是欠税企业逐年增多，二是企业欠税的金额逐年增大，三是欠税企业走逃的情况明显增加。为遏制欠税行为，福州市国税局依法对欠税人采取了冻结、拍卖、强制划缴等行政强制手段清理欠税。阻止出境，是税务机关依法清理欠税的又一行政强制措施。

徐孝坤称，税收征管法和税收征管法实施细则都对“阻止出境”进行了明确规定，要求欠税的纳税人或法定代表人在出境前，应当向税务机关结清所欠的税款及滞纳金，或提供担保。否则，税务机关有权通知出境管理机关阻止其出境。国家税务总局也制定了《阻止欠税人出境实施办法》(国税发﹝1996﹞215号)，发布了《关于认真贯彻执行〈阻止欠税人出境实施办法〉的通知》(国税发﹝1996﹞216号)。依据这些法律规定， 基层税务机关可以通过阻止欠税企业的法定代表人出境，震慑欠税当事人，督促其及时清缴欠税。这对其他欠税人也能起到警示作用。

实践应用
阻止欠税人出境还存在问题
启动阻止欠税人出境行动后，福州市国税局的稽查人员和征管人员没有沾沾自喜，而是根据所掌握的情况，对阻止欠税人出境这一法律制度展开了深入讨论，探寻其中是否存在问题，该如何完善。

采访中，福州市国税局稽查局和征管部门人员向记者反映，从实践情况来看，阻止欠税人出境，在制度设计上还存在一些问题，比如构成要件规定比较模糊，免责条件过于严苛，缺乏行政裁量的标准，限制时间过短。同时，现有的阻止欠税人出境规定在实务中可操作性不强，若完全实施，有可能对纳税人权利造成不必要的损害，也给税务机关执法带来困扰。问题主要表现在几个方面。

其一，范围狭窄。按照现行规定，阻止出境措施只能针对“欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人”。但是，在实践中，很多企业的法定代表人不过是“摆设”，真正掌握公司的是实际经营者。在这种情况下，只对限制欠税企业的法定代表人出境，有可能起不到有效督促欠税人缴纳税款的目的。例如，福州市国税局稽查局就曾查办过一起房地产企业欠税案件，企业就是通过这样的“稻草人”安排，使得阻止欠税人出境这一管理手段失去了作用。

其二，缺乏告知程序。现行税收法律或者规范性文件，都没有要求税务机关在做出阻止欠税人出境决定时，需要告知欠税人，规定只需直接函告公安机关，等到欠税人准备出境的时候，由公安机关阻止其出境即可。这样的规定，从法治角度看，存在较为严重的瑕疵。阻止出境是对人身自由的限制，在这一重大问题上不应该剥夺纳税人的知情权和申请救济的权利。而且，缺乏告知程序，并不利于督促纳税人及时缴税。

其三，缺乏人性化设计。现行阻止欠税人出境的法律规定，没有充分考虑到欠税人出境的具体情况，没有排除欠税人因为紧急情况或者其他正当合法的原因出境。比如欠税人因为奔丧、探病或治疗等紧急事务需要出境，在这种情况下，如果欠税人被阻止出境，很有可能给其造成无法挽回的损失，也不利于督促纳税及时履行纳税义务。

其四，操作复杂。目前，采取阻止欠税人出境手段，税务机关需要提供的信息过于烦琐，有的远超出税务机关的权限范围。比如要向相关方面提供欠税人的照片、体貌描述等，而且只能指定一个边控口岸，控制期限一般不超过一个月。在这样的情况下，税务机关只有准确知晓欠税人什么时候出国、在哪个口岸出国，并且抓紧时间办好手续，才可能使阻止欠税人出境这一措施发挥其应有的作用。

建议对策
从几方面完善有关管理办法
针对实践中遇到的问题，福州市国税局相关部门人员提出，应从以下几个方面完善阻止欠税人出境管理办法。

适当扩大阻止欠税出境的当事人范围。可以针对欠税的纳税人，将阻止出境的当事人范围扩大到纳税人的配偶、法人企业的股东等。

要考虑欠税人的实际情况。对于有特别需求的欠税人，即便其未缴清税款或提供担保，只要其确实没有回避缴税义务，经审批就应当对其解除阻止出境的限制。比如因缔结国外建设合同、开设出口信用证、与外国人签订合作经营合同等具体经营计划而出境的，因居住在国外的直系亲属死亡而出境的，因本人治疗等不可避免的事由而认为有必要出境的，以国家利益为目的(包括参加国际大赛)而出国的等等。

对欠税人严格遵循“最小侵害原则”。对于欠税人，必须首先采取查封、扣押和冻结等财产性税收保全措施。只有在上述措施无效的情况下，方可考虑采取阻止出境的措施，以求最大限度地降低对欠税人人身权利的影响。

履行对当事人的告知义务。在做出阻止欠税人出境的决定之前，应当告知当事人，给予当事人以陈述、申辩的权利。这其实也是给予当事人一定的时间，督促其缴纳税款。

简化阻止欠税人出境的手续。要简化有关手续不是简化程序，不必超越权限要求税务机关提供欠税人的照片等。另外，阻止欠税人出境的决定一旦做出，就应当在全国各口岸同时布控，并适当延长时限，保证这一措施发挥作用。