新《基本建设财务规则》进一步明确管理要求

 　　2016年4月26日，财政部第81号令《基本建设财务规则》(下称“《规则》”)正式发布，自2016年9月1日起施行。《规则》的出台将取代已执行14年之久的《基本建设财务管理规定》(下称“《财务管理规定》”)。对基本建设财务管理工作来说，这是一次重大的制度修订和完善。相较于《财务管理规定》，《规则》在表现形式、管理要求、具体内容上都做了大幅调整和改进。《规则》在形式上更简洁明了，在管理要求上更明确、直观，在覆盖内容上更全面，制定的措施更具体。它对今后进一步规范和指导基本建设财务管理的实践工作具有重要的里程碑意义。

体现资金管理和财务行为管理双重要求
《规则》在表现形式上做了明显改进。原先的《财务管理规定》不分章节共有连续的四十六条款，现在《规则》调整后，按流程顺序为主线分为十二章节六十三条款。除总则、附则外，从建设资金筹集与使用、预算、建设成本、基建收入、工程价款结算、资产交付、结余资金、绩效评价到最后的监督环节，环环相扣、脉络清晰，逻辑性更强，使得执行者在实务操作中更易于把握、理解和运用。

此外，《规则》在管理要求上体现了资金管理和财务行为管理双重要求，侧重点突出，目标清晰。

在资金管理上，《规则》侧重于财政资金管理，强调专款专用，按预算执行，目标是为了防范财务风险，提高财政资金的使用效益。《规则》把资金的预算管理作为单独章节来描述，充分说明了预算管理的重要性。同时，对基建资金预算管理的具体要求也反映了其作为财政专项的特点，如作为项目管理、纳入部门预算、资金申请执行“二上二下”的基本流程、预算变更需执行严格的审批流程等。

尤其值得关注的是，新增的“重大设计变更”这一情形也必须按规定程序办理预算调整，这是原《财务管理规定》中所没有的。

在财务行为管理上，《规则》侧重于过程和手续的规范性、完整性，目标是为了确保项目建设的财务工作有序、合规、责任清晰，保障投资目标的实现。如在建设成本管理章节中首次明确了七种不得计入项目建设成本的支出内容，其中包括“不符合合同协议的支出”、“无发票或者发票项目不全、无审批手续、无责任人员签字的支出”等。这种细节释放出的信号就是要求基建财务工作者在实践中必须做到既关注大额(合同)支出的合规性，又关注支出细节的严谨性和记录痕迹的完整性。

加强结余管理理念
结余资金的处理是这次《规则》修订力度最大、变化最大的部分，充分体现了财政部不断加强结余资金管理的思路和理念。《规则》不仅调整了结余资金的认定范围，而且明确规定了结余资金的处理方式。

第四十七条“结余资金指项目竣工结余的建设资金，不包括工程抵扣的增值税进项税额资金”，这意味着建设项目结余资金认定与项目会计核算产生的账面结余之间将存在政策性、永久性差异。

账面结余中属于因抵扣增值税进项税产生的部分将不认定为结余资金。这实际上允许建设单位因预算、核算以及税务政策之间的差异形成的结余留归单位使用。

第四十八条对非经营性项目结余资金处理作了较大调整，规定“如有结余，按照项目资金来源属于财政资金的部分，应当在项目竣工验收合格后3个月内，按照预算管理制度有关规定收回财政”，取消了原《财务管理规定》中结余的30%作为单位留成部分，上缴期限由原《财务管理规定》中的“决算批复后30日”宽限至项目验收后3个月。

这样的调整一方面体现了国家对基建财政专项资金管理的严格性和用途的专门性，另一方面也将促使建设单位不断提高预算编制的准确性和专项资金的预算执行率，从而提高财政资金使用效益和项目的投资效益。

更符合实际需要
《规则》中提到了多个原《财务管理规定》中没有提到的、而在实务工作中又确实存在的问题或者事项，并给予了明确答复。如对前期费用的处理，《规则》第二十三条规定，“财政资金用于项目前期工作经费部分，在项目批准建设后，列入项目建设成本”。这告诉建设单位，如果项目没有正式批复，即便申请了财政预 拨经费，发生了合理合规的前期费用，也不得计入项目的建设成本，已取得的票据必须妥善保管，待项目批复后才能办理财务报销手续。

又如对尾工工程的规定，《规则》第三十八条规定，“项目一般不得预留尾工工程，确需预留尾工工程的，尾工工程投资不得超过批准的项目概(预)算总投资的5%”。尾工工程在原制度中并未提及，这意味着在项目竣工验收时不允许存在，如有未建、未完工的工程内容，则不能办理竣工决算和验收。

但在实际工作中，受多种客观因素影响，即便项目的主要建设内容完成了，但仍有少部分建设内容迟迟无法顺利完工，因此拖延了整个项目的及时验收和交付使用，给国家和单位直接或间接造成了投资浪费或者损失。

《规则》在对尾工工程作出基本表态的基础上，也作出了适当让步，对确需预留的尾工工程限定了金额上限。这既维护了项目依法建设的严肃性，又体现了尊重客观实际、顾全大局的精神。

体现公平公允交易原则
在工程价款的结算管理方面突出体现了公平公允交易原则。《规则》第二十八条明确规定了竣工价款结算的最晚期限，即“一般应当在项目竣工验收后2个月内完成，大型项目一般不得超过3个月”，而原《财务管理规定》没有相关条款。

结合实际工作反思，确实经常存在项目验收了工程款却迟迟不结算的现象，导致矛盾、纠纷不断，拖欠农民工工资现象屡屡发生。新规定的出台既规范了建设单位的付款行为，又从制度层面保障了施工单位以及农民工的合法权益。

《规则》第二十九条规定，“项目建设单位可以与施工单位在合同中约定按照不超过工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金，待工程交付使用缺陷责任期满后清算。资信好的施工单位可以用银行保函替代工程质量保证金。”而原《财务管理规定》则明确要求“建设单位必须按工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金，待工程竣工验收一年后再清算”。

两者之间的差别体现在几个关键字眼上。工程质量保证金由原先的“必须”改为“可以”，保证金清算的时间由原先的“一年”改为“使用缺陷责任期满后”，原先没有规定可用银行保函形式替代，新规定则允许使用。

这样的修改表明了新《规则》在对待建设单位与施工单位经济利益上所持的公允性立场，并结合实际赋予了建设单位一定的灵活性和自主权，也对资信好的施工单位予以了支持和鼓励。(作者单位：中国科学院上海技术物理研究所)