地方债务将全面纳入预算 编制"五步走"

　近日，财政部开始对《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》(以下简称《办法》)征求意见，准备在清理甄别报全国人大批准后，把存量地方政府性债务纳入预算管理。
　　原《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。不过，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。
　　财政部部长楼继伟曾表示，需对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题;厘清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。
　　《每日经济新闻》记者在《办法》全文中看到，债务预算编制将分为“准备”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五个步骤。

　　地方债全面入列预算编制
　　《办法》对地方政府的存量债务、新增债务和在建项目债务如何纳入预算管理，分别作出明确规定。
　　财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康告诉《每日经济新闻》记者，政府举债是现代市场经济国家的普遍现象，与现代国家治理的机制建设和能力提升具有内在关系。“我们要规范‘前门’，允许地方政府在人大和全社会的多重监督下阳光化地适度举债，有利于当前经济稳增长和今后的可持续发展。”
　　新《预算法》也为地方政府债务“修明渠、堵暗道”铺垫了法律基础。
　　而在具体执行过程中，财政部目前正在征求意见的《办法》要求，截至2014年12月31日的存量地方政府性债务，在清理甄别报全国人大批准后将纳入预算管理。其中，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。
　　《办法》明确，将存量债务当年的还本付息、存量债务资金安排的项目支出列入债务支出预算，存量债务中未支出的资金列入债务收入预算中的“债务结余”科目。
　　至于新增债务纳入预算编制部分，为了提高地方政府预算编制的完整性，《办法》要求财政部应于2015年及以后年度的9月30日之前提前下达下年度部分债务限额，县级以上财政部门也应该提前下达下年度债务限额。
　　全面限额管理的另一大块内容是在建项目债务，《办法》给出的界定为2014年9月21日前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批，核准或备案手续，并已开工建设的项目。

　　预算编制分“五步走”
　　在多级财政体系下，新旧地方债如何顺利地全口径纳入预算管理?
　　按照《办法》要求，地方债编制预算的层级包括省级、市级和县级三个级次。乡镇不得举借政府债务，其债务存量纳入县级预算统一管理。
　　《办法》还要求，地方政府债务实行财政归口管理。各级财政部门负责组织将本级政府债务的举借、使用和偿还纳入预算，实现对债务收支的全过程管理。
　　记者发现，债务预算编制将分为“准备”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五个步骤。
　　在准备阶段，根据三年期公益性资本项目建设及投融资计划，下一年度确需举借政府债务的部门及单位，应提前做好项目可研、立项审批、投资及偿债计划等相关工作并报政府批准。
　　第二个阶段为“一上”，主管部门对部门本级和所属单位的债务预算建议计划审核汇总后，在规定时间内报送财政部门。
　　第三个阶段中，财政部门对各部门上报的债务预算建议进行审核汇总，并经过一些环节后，确定下达有关部门一般债务和专项债务预算收支控制数，此为“一下”。
　　在“二上”中，各部门就债务预算控制数进行分解细化，并落实到所属单位和具体项目，汇总形成部门债务预算随部门预算草案上报财政部门审核汇总。
　　财政部门则将上年结转债务资金及支出安排、以前年度债务下年还本付息支出等内容编入本级政府预算草案。值得注意的是，《办法》规定，在财政部门获得上级财政下达国务院债务限额后，才可将下年度政府债务及相应支出编入预算草案。
　　最后一个步骤“二下”，是财政部门将本级政府预算草案报本级人大审议。
　　财税专家李文海评论说，这一系列步骤体现出现代财政制度中应有的债务风险监管、防范、化解的制度体系和机制，举债主体受到财政部门和人大的监督，有利于充分发挥公共债务的积极作用，将负面作用控制在最低，将风险控制在可承受范围内。