预算管理制度改革正式进入实操阶段

 　　继8月31日全国人大常委会审议通过了《预算法》修正案之后，10月8日，国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》)，根据新修订的《预算法》，部署进一步深化预算管理制度改革的具体措施，涉及预算编制、执行、公开和监督等各个方面，标志着新一轮财税体制改革的“先行军”——预算管理制度改革正式进入实质操作阶段。

　　《决定》涵盖事项十分全面，看点颇多，其中一些改革措施可谓力度空前，被新华社誉为新一轮财税改革“开头炮”。

　　改进预算管理是深化财税体制改革的先行军
　　据悉，改革开放以来，特别是1995年《预算法》及《预算法实施条例》施行以来，我国财政制度改革取得显著成效，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系，作为公共财政制度基础的预算管理制度也不断完善，为促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。不过，随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题。

　　去年党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，其中明确提出要深化财税体制改革，改进预算管理制度。今年6月中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，提出了重点推进的3个方面改革：一是改进预算管理制度，二是完善税收制度，三是建立事权和支出责任相适应的制度。

　　对于上述《方案》，财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，应先行推进，并在今明两年取得决定性进展，为2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。

　　今年8月31日，《预算法》修正案获得全国人大常委会审议通过，此次国务院发布的《决定》对《预算法》修订的内容做出了更为细化的规定，明确提出了7大项25条的改革要求，主要包括：一是完善政府预算体系，积极推进预算公开;二是改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制;三是加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策;四是优化财政支出结构，加强结转结余资金管理;五是加强预算执行管理，提高财政支出绩效;六是规范地方政府债务管理，防范化解财政风险;七是规范理财行为，严肃财经纪律。

　　财政资金将更多地向民生领域倾斜
　　《决定》指出，完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。

　　有关专家指出，我国政府预算体系包括四本预算，这四本预算各有侧重和分工。相对而言，一般公共预算和社会保险基金预算主要涉及基本公共服务和社会保障，与百姓的切身利益直接相关;而政府性基金预算更侧重基础设施建设和重点行业发展，国有资本经营预算则主要用于国企自身。完善政府预算体系，加大各预算之间的财力统筹，这一改革着眼点就是要打破部门利益，把在一些领域“封闭”运行的资金腾挪出来，更多地调入一般公共预算，向民生领域倾斜，以更好地保障百姓享有的基本公共服务，从而更大程度上实现全民共享。

　　推进预决算公开 发现问题要规范整改
　　《决定》要求，积极推进预决算公开。一是要细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。二是要扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。三是要细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。四是要加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

　　专家表示，预算公开的目的，就是要接受社会监督，改进政府工作。此次改革方案特别强调对社会发现的问题进行整改，赋予了预算公开更深层的意义。

　　亮点颇多 体现“制度规范化”原则
　　《决定》提出健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加强人员编制和资产管理，进一步完善政府收支分类体系。

　　业内人士分析称，制定政府人员经费、公用经费等支出定额标准，是预算编制进一步细化的重要举措，有助于刹住政府“大手大脚”乱花钱之风，更好贯彻中央厉行节约反对浪费的精神。

　　《决定》的另一个亮点是“建立跨年度平衡机制”，明确“财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划，强化3年滚动财政规划对年度预算的约束。”

　　据称，这些是针对当前单一年度预算平衡机制下，地方政府对财政资金安排一年一考虑、一年一定事，不利于顾及长远而做出的改变——政府预算不应只管一年，而应该管多年。如此，中长期预算不仅有利于发挥预算的宏观调控功能，政府还可以灵活运用财政、货币政策来调节经济。

　　关于依法征税，《决定》提出，要切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收，不收过头税，严格减免税管理。非税收入管理方面，要继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。此外，各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范。

　　刘尚希认为，当前非税收入这一块还存在不规范、不透明的问题，需要进一步加强管理。有的基金项目一收就是好多年，收上来的钱到底是怎么用的，效果如何，还是一本“糊涂账”。遏制“乱收费”行为，就要看住政府部门“乱伸的手”。对依法合规的收费也要全部公开，接受社会监督。

　　《决定》清理“第二国库”也甚为严厉：“全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。”

　　“第二国库”，即指财政专户，是财政部门为履行财政管理职能，在商业银行开设的用于管理核算特定财政资金的银行结算账户，有利于弥补国库单一账户操作技术上的不足。但实践中，国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，甚至一些市县也越权开设财政专户，这导致财政专户数量众多，大量财政资金以各种形式存在商业银行，脱离国库的有效监督，滋生了“小金库”等腐败问题。

　　《决定》还出台措施优化财政支出、转移支付结构，加强结转结余资金、政府购买服务资金管理，以减少资金闲置、浪费及不合理运用，提高其使用效率。此外，《决定》还对预算执行、预算绩效管理、地方政府债务管理以及理财行为管理等方面进行了强化。

　　关于《决定》出台后的配套工作，财政部有关负责人表示，为了切实将决定中的改革事项落到实处，需要做好相关配套制度的制定和培训工作。目前，有些配套改革措施已经出台，比如，《关于加强地方政府性债务管理的意见》已被国务院常务会议审议通过，财政部也已经出台了《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》、《预算绩效管理工作规划(2012～2015年)》以及《预算绩效评价指标共性指标体系框架》。此外，财政部正在抓紧研究起草其他诸多有关制度办法。