6月28日，国家审计署审计长李金华作审计报告指出，“目前，财政部对国家广电总局所属的中央电视台、中央人民广播电台实行预算包干的办法，其广告收入作为事业收入，免缴所得税，并分别按13％和10％的比例上缴广电总局。这种做法不利于加强财政预算管理。”
7月5日，一位不愿具名的央视制片人表示，此次审计报告暴露的问题恰是央视推行财务、人事制度改革的根源。同时预示着，广电总局对央视长期推行的“预算包干”办法和“广告收入作为事业收入免缴所得税”的政策优惠可能发生改变。
此次审计报告建议恰与央视推行财务、人事制度改革互为促动。这也预示着央视长期推行的“预算包干”办法和“广告收入作为事业收入免缴所得税”的政策优惠可能发生改变。
2005年6月28日，在十届全国人大常委会第十六次会议上，国家审计署审计长李金华作《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
报告中指出，“国家广电总局的收支未完全纳入中央预算。目前，财政部对国家广电总局所属的中央电视台、中央人民广播电台实行预算包干的办法，其广告收入作为事业收入，免缴所得税，并分别按13％和10％的比例上缴广电总局。这种做法不利于加强财政预算管理。”
早在2004年11月，国家审计署派出机构新闻通讯审计局即已派员进驻央视，对其财务情况进行审计，为时近半年。
7月5日，一位不愿具名的央视制片人接受记者采访时表示，此次审计报告建议恰与央视推行财务、人事制度改革互为促动。这也预示着央视长期推行的“预算包干”办法和“广告收入作为事业收入免缴所得税”的政策优惠可能发生改变。
“预算包干”由来
根据国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合颁发的《关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》，“从事教育、文化艺术和广播电影电视事业”的单位属于事业单位编制序列。中央电视台正属此列。
上世纪90年代起，国家有关部门做出了关于冻结机关、事业单位机构编制的规定，并试图对“一些有条件的科研、设计、文艺、新闻、出版等事业单位实行企业化管理。在《事业单位的工作人员工资制度改革实施办法》（国发［1993］79号）中，根据事业单位特点和经费来源的不同，划分了全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位，实行不同的管理办法。其中，有条件的自收自支单位可实行企业化管理或企业工资制度，做到自主经营，自负盈亏。
按照以上“分类管理”办法，中央电视台事实上已实现自收自支。但据记者了解，财政部目前仍沿袭原方式每年给央视拨款3600万元。同时，“预算包干”政策也仍然对央视发展产生影响。
据央视有关人士提供的资料，1979年，中央广播事业局（现广电总局）根据财政部规定试行“预算包干”，选取中央电视台作为试点单位。
对其实行经费“差额补助，节余留用”的管理办法。
1984年10月24日，国务院进一步批准了中央电视台财务预算包干改革方案：“在办好电视节目、提高电视质量的前提下，扩大中央电视台的自主权，实行经费包干，三年不变。”经与上级部门商定，从1984年至1986年，三年经费包干5500万元，包干使用，一定三年不变，多了不交，少了不补。
1987年，财政部一度停止了对中央电视台“财务预算包干管理”办法的执行。
从1987年下半年到1990年，电视台又回归到全额拨款体制。
1990年，中央电视台正式向广电部、财政部提出了“预算包干”方案。经广电部、财政部批准，1991年至1993年为第一轮预算包干时期，1994年至1996年为第二轮包干时期，1997年至2000年为第三轮包干时期。
第一轮预算包干管理办法的主要内容有：核定年收入1亿元，每年财政拨款4500万元；核定六项经济考察指标；在完成六项业务经济指标的前提下，实行预算包干节余留用的分配和使用方案；明确了总会计师负责制（由总会计师全面负责中央电视台里的财务管理和经济核算工作）。该财务管理办法的主要特征是在包干期间，中央电视台收入全部纳入预算管理，实行定收定支，以收抵支，定额拨款，包干使用，减收超支不补，增收节支留用，三年不变。由此看来，该财务管理办法和国内通行的事业单位财务管理通则几乎没有区别。
1994年至1996年执行的第二轮预算包干管理办法中规定，财政拨款数额由第一轮的4500万元减少到3400万元，收入基数由1亿元上升到7.5亿元；经济考核指标年播出时间由11300小时增加到20000小时；固定资产增值额由800万元提高到5000万元。
从1997年起，中央电视台又向国家财政部争取到第三轮预算包干方案政策，执行期为4年。该轮方案的变化主要有：奖励基金和集体福利基金的提取比例分别降低了2%，降幅达30%；上缴主管部门收入由定额上缴改为按比例上缴。广告收入按预算外管理，实行财政专户储蓄。
2001年至今，中央电视台继续实行“核定收支、比例上交、超支不补、结余留用”的预算管理办法。具体为电视台广告收入按预算外资金管理，免缴所得税；每年按照实际收入（不含财政补助收入、上级补助收入和营业税及附加）的13%上缴广电总局（从广告收入中上缴），统筹用于广播电视事业发展；为调动职工积极性，可按全年实际收入减赞助收入后的3%和6%提取职工奖励资金和职工福利基金。
“广告免税”背后
从上世纪90年代以来，央视收入急剧增长，上缴额度也随之大幅度上升。同时作为事业单位，央视的广告收入至今免缴所得税。
根据国家税务总局颁布的《关于事业单位、社会团体征收企业所得税有关问题的通知》（财税字[1997]75号）和《国家税务总局关于印发〈事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法〉的通知》（国税发[1999] 65号）的有关规定，中央电视台的广告收入和有线电视费收入至今免缴所得税，并纳入中央财政预算外资金专户管理。
而根据《预算外资金管理实施办法》规定，预算外资金是国家财政性资金，由财政部门建立统一财政专户，实行收支两条线管理。预算外资金收入上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划，从财政专户中拨付。
按此规定，央视并不能自主支配其广告收入。因为央视的广告收入在上缴财政专户后，应由财政部审核央视的预算后拨付。但实际上，财政部并未对央视的广告收入完全施行收支两条线管理。
《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综[2003]29号）规定，“行政事业性收费等政府非税收入必须按照规定实行‘收支两条线’管理”。并在此通知中“取消中央部门和单位有关行政事业性收费按照比例或者收支结余上缴中央国库或者财政专户的规定。”但却明确指出：“中央电视台、中央人民广播电台等取得的广告收入暂维持现行管理办法，即在缴纳营业税后‘70%上缴中央财政专户、30%留用 ’。”
一熟知央视财政政策人士指出，从此次审计报告特别指出的问题不难看出，中央电视台此后在广告收入方面是否应该完全施行“收支两条线”的管理是此次审计的主要矛盾。目前“预算包干”的管理方法意味着央视对广告收入有较大的支配权，并由此推进了央视的内部以承包制为代表的一系列财务人事制度改革，但一旦完全施行“收支两条线”后，央视可能会重新回到全额拨款的体制。
据央视公开资料显示，2004年底，中央电视台对2005年黄金时段广告进行公开招标。最终实现成交额52.48亿元，大大超过了2004年的44亿元。央视广告收入从2001年5月以来连续44个月持续快速增长，2004年突破80亿元大关，比2003年净增10.0143亿元。中央电视台广告收入在12年间增长了100多倍。
确立企业式管理制度
公开消息显示，在2003年到2005年，已有4500名央视编外人员相继与北京中视汇才文化发展有限公司签订合同，拥有了企业聘用人员身份。此外，还有1180余名借用和退休人员与央视签订了劳务合同，央视编外人员总数达到5700人。这标志着央视在人事、财务制度方面，从事业式管理向企业式管理的改革基本完成。
北京中视汇才文化发展有限公司原名北京中视劳务派遣中心有限公司，成立于2003年8月，是中国国际电视总公司（为央视下属单位）下属公司，2004年1月1日正式挂牌。央视借助该下属公司推行“劳务派遣”的人事制度。
所谓“劳务派遣”是指，劳务派遣公司依照一定的聘用程序，招录、聘用正式签约员工，再由公司派遣到央视工作。这意味着，从此绝大部分编外人员转变为“企聘人员”，即劳务派遣公司委派到央视工作的劳务人员。从而解决了央视长期存在的编外人员的身份、工资、保险等一系列问题。
编外人员问题此前长期困扰央视。上世纪90年代初，央视进入快速发展期，据央视资料显示，1992年到1997年5年间，央视播出时间由17937小时上涨到52441小时。栏目由108个增至332个。但是受关于冻结机关、事业单位机构编制的限制，编制内人员仅从1992年的 2098人增长到1998年的2458人。从这时起，央视开始大量使用编外人员。在实行聘任制改革后，编内人员称台聘，编外人员则分为部聘（部门聘用）、组聘（栏目组聘用）以及计件计时支付工资的临时工。截至2003年5月底，央视统计其台本部共有各类人员9500余人，其中正式编制内职工2500余人；编外人员达到7000人，占人员总数的73.48％，是正式员工的2.8倍。但是，由于事业单位性质，央视长期以来难以妥善解决大量编外人员的工资、福利等问题。
财务改制有益尝试
尽管有体制方面的限制，可央视一直在做改革的尝试。早在1990年，重新恢复预算包干办法之后，央视开始推行改革。据一熟悉央视财务制度人士介绍，在央视落实总会计师负责制后，央视出台内部财务管理办法，按节目经费的使用方式划分为预算制（台财务全额拨款）、承包制（广告养栏目）、混合制三种。
预算制指台内全额拨款的经费体制。通常由制片具体负责预算的管理，编导负责节目的制作，由部主任负责总体的协调。
承包制（栏目包干）和混合制是对现有事业财务制度运行方式的一种改革。其代表的栏目、部门有《东方时空》、《焦点访谈》、《半边天》、经济部、中国电视报社等。
与此财务管理体制相对应的，央视财经办公室计财处分为9个科组，例如，其中财务五科负责管理广告部的财务事宜。财务七科负责经济部、信息部的财务事宜。
作为改革试点的新闻评论部的全部支出情况则委托财务八科（中电公司）管理。
据央视一制片人介绍，承包制改革发轫于新闻评论部，具体改革办法为，新闻评论部节目制作经费采用承包广告时段的办法来解决。央视除了给新闻评论部在《东方时空》栏目中限定的广告时段和《焦点访谈》栏目标版广告（后来增加的《新闻调查》、《实话实说》栏目）之外，不再投入经费和设备，一切开支均由评论部通过广告收益自行解决。这实际上是央视内部施行的“包干制”。
即栏目将一定比例的广告收入上缴，其余可由栏目自行支配。
实行承包制后，《东方时空》将广告交由央视之外的广告公司代理，成为央视首个实行广告代理的栏目。随着《东方时空》等栏目取得成功，承包制迅速推广到央视全台乃至全国，《东方时空》也被称为中国电视业的“小岗村”。
新闻评论部的节目生产（管理）体制的核心为制片人制。《东方时空》、《焦点访谈》等栏目在管理上实行两级制片人制，即总制片人、栏目制片人。一般而言，制片人对经费采取的是“切豆腐块”层层承包的办法。总制片人每月按节目量筹算出月经费，然后按专栏的播出时间和人员多少发放经费。制片人负责经费的使用，按播出时间制定经费额度，包括设备租用费、差旅费、劳务费。工作人员按劳动量获取工资，其工资是基本工资加计件工资（完成节目量）再加奖励工资的办法。这套办法以后为台内其他实行制片人制度的栏目所仿效。
渐进改革不断完善
一央视某栏目主编认为，承包制和制片人制施行之利有目共睹，但其弊端亦在近年凸显。其中主要是制片人权力过于集中，监管缺位易滋生制片人腐败案件，如“赵安案”等。
据上述央视制片人介绍，央视于2004年底完成“编外人员公司化管理改革”，并对制片人的权力进行了限制。例如，对某些栏目由每月报一次账改为一周报一次账的方法，并对制片人实行末位淘汰，竞争上岗。
他说：“在实行劳务派遣制后，工资透明化。原编外人员工资不再经手制片人支出。以往存在的编外人员报发票才能发工资等情况也已经得到解决。但是，对于承包制下的栏目，节目制作经费和人员工资的来源并未发生改变。也就是说，这些经费仍来自栏目广告收益。承包制下栏目生产机制并未发生根本变革，‘编外人员公司化管理改革’只是对制片人制和承包制的一种完善。”
一位熟知央视财政体制的专家分析，对比央视人事、财务体制渐进改革的过程和国家现行的“预算包干”管理不难看出，央视施行的承包制、制片人制改革是依托于“预算包干”管理的。央视对其广告经营所得除不必缴纳所得税，还具有较大的自主支配空间。这使央视可以在内部广泛推行栏目承包制，部分广告收入在央视内部循环，产生经济杠杆的推进力。
他认为，央视的一系列改革实际上是事业化管理向企业化管理转变的过程。但是，中央电视台的性质始终为事业单位。在大多数事业单位为杜绝腐败施行收支两条线管理的背景下，央视半游离于国家财政预算管理之外的境况可能发生改变。但这肯定会影响到央视现行的生产体制。
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